II SA/Op 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez H. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Opolskiego z [...] nr [...] o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Opolu z siedzibą w Kędzierzynie - Koźlu. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. H. F. posiada uprawnienia do kierowania pojazdami samochodowymi (kategoria B) i motocyklem (kategoria A) wydane przez Kierownika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Opola 16 stycznia 1989 r. Wnioskiem z dnia 23 września 2008 r. H. F. wystąpił do Starosty Opolskiego o wydanie karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej o obniżonej sprawności ruchowej uprawniającej do niestosowania się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju. We wniosku zaznaczył, że dysponuje orzeczeniem o stanie zdrowia wydanym przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską w Gliwicach w dniu 12 grudnia 2005 r. nr [...]. Z orzeczenia wynikało, że H. F. został zaliczony do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia a inwalidztwo to powstało w październiku 2005 r. Ponadto w związku ze służbą wojskową zaliczono go II grupy inwalidów, przy czym to inwalidztwo powstało w kwietniu 2000 r. Z orzeczenia tego wynikało także, że badany jest całkowicie niezdolny do pracy a badanie kontrolne uznano za zbędne. Decyzją z 23 września 2008 r. Starosta Opolski powołując się na przepis art. 8 ust. 1-5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz 104 K.p.a. orzekł o wydaniu wnioskodawcy karty parkingowej nr [...]. W tym samym dniu Starosta Opolski działający na podstawie art. 122 ust.1 pkt 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym skierował H. F. na badania lekarskie z powodu otrzymania informacji o "zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu". Z lakonicznego uzasadnienia decyzji wynikało, że pogorszenie stanu zdrowia kierowcy wykazuje orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Gliwicach przedłożone z wnioskiem o wydanie karty parkingowej. Po wniesieniu odwołania przez stronę, w którym zarzucono pochopne i złośliwe skierowanie na badania lekarskie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 29 grudnia 2008 r. uchyliło decyzję Starosty Opolskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił naruszenie przepisów postępowania (przepisów K.p.a. o wszczęciu postępowania, o prowadzeniu postępowania dowodowego i o uzasadnianiu decyzji). Stwierdziwszy, że naruszono przepisy proceduralne w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie organ II instancji nakazał przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozważyć przesłanki wynikające z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 12 lutego 2009 r. Starosta Opolski ponownie orzekł o skierowaniu H. F. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kędzierzynie-Koźlu z powodu zastrzeżeń co do stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Uzasadniając decyzję organ odwołał się do treści orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Gliwicach wydanego po nabyciu przez stronę prawa jazdy, z którego to orzeczenia organ wywodził zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Według organu treść orzeczenia lekarskiego z 2005 r. zawierała wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia H. F. Po kolejnym odwołaniu strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. ponownie uchyliło decyzję Starosty Opolskiego i przekazało sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ I instancji nie zawarł w wydanym akcie żadnych konkretnych informacji co do stanu zdrowia strony, a mimo to przesądził o istnieniu zastrzeżeń mających wpływ na zdolność do kierowania przez stronę pojazdami. Wykonując zalecenia organu odwoławczego Starosta Opolski kolejnymi wystąpieniami zwrócił się do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Gliwicach, Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu i Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu celem udzielenia informacji, czy "schorzenie wymienione w orzeczeniu z 12 grudnia 2005 r. powodujące niezdolność do służby wojskowej lub schorzenia współistniejące mogą rodzić przeciwwskazania zdrowotne mające wpływ na zachowanie kierowcy jako uczestnika ruchu drogowego". Spośród wezwanych organów tylko Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu wyjaśnił, że do zadań Zespołu należy ocena okoliczności wystąpienia obniżonej sprawności ruchowej, o której mowa w art. 8 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, lecz przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej nie zezwalają na przetwarzanie, w tym udostępnianie danych ujawniających informacje o stanie zdrowia badanej osoby. Jednocześnie Przewodniczący Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu przedstawił organowi kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 11 grudnia 2007 r., mocą którego zaliczono H. F. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynikało, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 września 2005 r. a samo orzeczenie wydane zostało na okres do 11 grudnia 2010 r. W kolejnym wystąpieniu Starosta Opolski zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Opolu z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu z pytaniem, czy wymienione w orzeczeniu Wojskowej Komisji Lekarskiej z 12 grudnia 2005 r. schorzenia mogą rodzić przeciwwskazania zdrowotne mające wpływ na zachowanie kierowcy jako uczestnika ruchu drogowego. Odpowiadając pismem z 3 czerwca 2009 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził, że schorzenia wymienione w pkt. 8 orzeczenia z 12 grudnia 2005 r., powodujące niezdolność do zawodowej służby wojskowej występujące u H. F. mogą mieć wpływ na zdolność kierowcy do kierowania pojazdami. Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym Starosta Opolski orzekł o skierowaniu H. F. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Opolu z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania i zaznaczył, że jego wynikiem było uzyskanie wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Wypełnione zostały zatem przesłanki do zastosowania cytowanego art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców. We wniesionym odwołaniu H. F. wniósł o uchylenie decyzji Starosty Opolskiego zarzucając, że wydanie karty parkingowej nie oznacza automatycznie wątpliwości co do stanu jego zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Skierowania na badania lekarskie uznał za tendencyjne, pozbawione podstawy prawnej i nie znajdujące oparcia w ustalonych faktach. Zaznaczył też, że nie posiada środków pieniężnych na pokrycie kosztów badań. Zaskarżoną decyzją z [...] SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję Starosty Opolskiego z [...]. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania przed organem I instancji a następnie treść przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, a to art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców. Zdaniem organu odwoławczego powołane przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego zawierają element uznania organu I instancji co do konieczności przeprowadzenia badań. Warunkiem przesądzającym o zastosowaniu trybu postępowania przewidzianego w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy i § 2 ust. 5 rozporządzenia jest uzyskanie przez organ wiarygodnych informacji dotyczących stanu zdrowia osoby, która ma być poddana badaniom. Musi istnieć związek przyczynowy między ograniczeniami zdrowotnymi a ich wpływem na zdolność do kierowania pojazdami. Dopiero uzasadnione wątpliwości, że stan zdrowia kierowcy może nie gwarantować bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym uprawniają organ administracji publicznej do zastosowania powołanego art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy. W realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem organu odwoławczego Starosta Opolski przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do treści orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej w Gliwicach. Zasadnie ustalono, że niepełnosprawność H. F. może mieć wpływ na zdolność prowadzenia samochodów. Zgromadzona dokumentacja uprawdopodabnia przyjęcie zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Podkreślono, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z zachowaniem zasad postępowania dowodowego z art. 7 i 77 K.p.a., wypełniając jednocześnie obowiązek z art. 80 K.p.a. Końcowo zaznaczono, że organ zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu podejmując czynności określone w art. 10 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu skargą wniesioną przez H. F. Domagając się uchylenia decyzji, jako nie opartej na prawie, skarżący zarzucił, że wydanie karty parkingowej nie może być równoznaczne z powzięciem podejrzenia co do stanu zdrowia kierowcy uzasadniającego skierowanie na badania lekarskie. Starosta Opolski nie miał żadnych podstaw do wydania decyzji kierującej go na badania, gdyż ani orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ani orzeczenie Wojskowej Komisji Lekarskiej nie zawierają faktów, zastrzeżeń zdrowotnych ani wiarygodnych informacji. Niezależnie od tego zaznaczył, że jego zła sytuacja finansowa uniemożliwia udanie się na badania i poniesienie ich kosztów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy skarżący złożył kopie pism Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z 15 września 2008 r., 12 listopada 2009 r. i 4 lutego 2010 r., z których wywodził, że nie jest osobą niepełnosprawną w świetle przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W toku postępowania sądowego przyznano skarżącemu prawo pomocy, najpierw przez zwolnienie od kosztów sądowych a następnie przez ustanowienie mu radcy prawnego jako pełnomocnika z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydając rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji jest przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004r., Nr 2, poz. 15). Zgodnie z pierwszym z nich badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl § 2 ust. 5 cyt. rozporządzenia starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z powołanego art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym wynika, że po pierwsze musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia" a po drugie zastrzeżenie musi być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Przyjmując powyższe przesłanki trzeba jeszcze stwierdzić, że zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego pojazdem nie może zgłosić jakikolwiek podmiot, w jakikolwiek sposób. Zastrzeżenia takie powinien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie. Skarżący zarzucił między innymi, że decyzja organów narusza prawo bo orzeczenie Wojskowej Komisji lekarskiej nie może być podstawą do prowadzenia czynności organu na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. W związku z tym trzeba podnieść, ze powołane przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie określają jakie konkretne zdarzenia, czy okoliczności mogą spowodować nasunięcie się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Cytowany przepis ustawowy stanowi jedynie, że badaniu podlega kierujący pojazdem w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia, bez szczegółowego ich określenia. Organ w toku postępowania administracyjnego w takich przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia ma wykazać dlaczego jakąś konkretną sytuację faktyczną uznał za taki przypadek. Zastrzec także trzeba, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem prawa jazdy. Ma na celu wyjaśnienie wątpliwości lub zastrzeżeń i może prowadzić zarówno do stwierdzenia, że nie występują przeciwwskazania do cofnięcia prawa jazdy, jak i że takie przeciwwskazania występują. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do stanu zdrowia H. F. zasygnalizował organowi sam skarżący, który domagając się wydania karty parkingowej we wniosku z 23 września 2008 r. sam powołał się na swoją obniżoną sprawność ruchową. Karta parkingowa w myśl art. 8 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wydawana jest tylko osobie niepełnosprawnej o obniżonej sprawności ruchowej. Z art. 8 ust. 5 tej ustawy wynika ponadto, że osobie o której mowa w ust. 1 wydaje się kartę parkingową na podstawie orzeczenia o zaliczeniu do znacznego, umiarkowanego lub lekkiego stopnia niepełnosprawności lub na podstawie orzeczenia wydanego przez organy rentowe równoważnego na mocy przepisów szczególnych z orzeczeniami o niepełnosprawności. Tym ostatnim orzeczeniem mogło zatem być złożone przez skarżącego orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Gliwicach, które orzekło o rozpoznaniu u H. F. schorzeń powodujących niezdolność do zawodowej służby wojskowej i schorzeń współistniejących. Z tych przyczyn określono u skarżącego inwalidztwo I grupy z ogólnego stanu zdrowia i inwalidztwo II grupy w związku ze służbą wojskową. Po prawidłowym wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek zaleceń zawartych we wcześniejszych decyzjach SKO w Opolu Starosta Opolski właściwie przeprowadził postępowanie, w toku którego uzyskał oświadczenie Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Opolu z siedzibą w Kędzierzynie – Koźlu, że schorzenia powodujące niezdolność do zawodowej służby wojskowej oraz schorzenia współistniejące mogą mieć wpływ na zdolność kierowcy do kierowania pojazdami. Treść tego pisma w połączeniu z uzyskanym w toku postępowania orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 11 grudnia 2007 r., które podobnie jak orzeczenie Wojskowej Komisji Lekarskiej wydano po uzyskaniu prawa jazdy przez skarżącego nasunęła organowi zastrzeżenia co do stanu zdrowia i zasadnie spowodowała skierowanie skarżącego na badanie lekarskie. Taka ocena organu była uzasadniona okolicznościami sprawy bowiem organy administracji wydające uprawnienia do kierowania pojazdami nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem. Mogą jedynie na skutek zastrzeżeń co do jego stanu, kierować na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych. do kierowania pojazdami. Mając to na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji organy prawidłowo zastosowały przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców (...). Ustalenie przez organ pierwszej instancji, że skarżący zaliczony został do I grupy inwalidzkiej oraz, że orzeczono wobec niego lekki stopień niepełnosprawności w powiązaniu z pismem WOMP w Kędzierzynie – Koźlu uprawdopodabnia istnienie u skarżącego stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Dodać przy tym można, że uprawdopodobnienie istnienia stanów chorobowych wyłącza obowiązek organu przedstawienia dowodów na potwierdzenie ich faktycznego istnienia. Uprawdopodobnienie nie jest równoznaczne z dowodem. Jest środkiem zastępczym dowodu, nie dającym pewności co do określonych faktów a stanowiącym jedynie wiarygodność twierdzenia o nich. Różnica między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem nie polega na mniejszej wiarygodności i informacji, lecz na odformalizowaniu czynności związanych z ich uzyskaniem ( tak M. Iżykowski w "Charakterystyka prawna uprawdopodobnienia (...)" opubl. Nowe Prawo 1980,nr 3 , str. 74 i następne). W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie uprawdopodobnienie istnienia stanów chorobowych nie jest i nie musi być równoznaczne z uznaniem ich wystąpienia. Co do zarzutu skierowania na badania do WOMP w Kędzierzynie – Koźlu a nie do placówki w Opolu lub innej bliższej dla miejsca zamieszkania skarżącego zważyć trzeba, że w myśl art. 122 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia wykonawczego, badanie lekarskie o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy jest wykonywane na koszt osoby badanej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej a ponadto badanie lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2,3,4 i 5 ustawy przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Nie mógł dlatego Starosta Opolski skierować skarżącego do innej placówki medycznej zgodnie z jego wnioskami zawartymi w pismach procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi w granicach wskazanej wyżej kognicji sądu administracyjnego należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalić.