II SA/Op 219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie WSA Ewa Janowska WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, z dnia 30 listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania książki inwalidy wojennego postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. B. była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w Opolu, Inspektorat w [...] z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...] odmawiająca stronie wydania książki inwalidy wojennego. Wydanie tego aktu administracyjnego poprzedziło postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne o następującym przebiegu. Wyrokiem z [...], sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Opolu w sprawie z wniosku Z. B. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Opolu o prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z deportacją zmienił decyzję organu rentowego z 20 października 1998 r., nr [...] i przyznał wnioskodawcy prawo do renty inwalidy wojennego z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z deportacją do [...], poczynając od 1 września 1998 r. na stałe, a dalej idące odwołanie oddalił. Prawomocnym postanowieniem z [...], sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny we Wrocławiu oddalił zażalenie strony na postanowienie Sądu Okręgowego w Opolu z [...] odrzucające odwołanie w sprawie [...] w sprawie wydania książki inwalidy wojennego. Sądy obu instancji, uznały, że Z. B. został mylnie pouczony o możliwości skierowania odwołania od decyzji ZUS do sądu powszechnego, lecz nie otworzyło to skutecznie drogi sądowej w postępowaniu przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Odwołując się do treści art. 476 § 2 i 3 K.p.c. oraz art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sądy te wywiodły, że w kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie mieści się żądanie wydania książki inwalidy wojennego. Zarówno książka inwalidy wojennego, jak i legitymacja osoby represjonowanej, stanowią dokumenty potwierdzające prawo lub uprawnienie osób posiadających status inwalidy wojennego lub osoby represjonowanej. Książka inwalidy wojennego w żaden sposób nie przesądza o posiadaniu przez osobę w niej wskazaną uprawnień, a jedynie służy za ich dowód. Żądanie wydania książki inwalidy wojennego jest żądaniem uzyskania od organu odpowiedniego zachowania w zakresie jego obowiązków administracyjnych (por. akta [...] Sądu Okręgowego w Opolu). Wnioskiem z 22 marca 2010 r. Z. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu o wydanie książki inwalidy wojennego. W dniu 19 maja 2010 r. skarżący złożył do WSA w Opolu skargę na bezczynność organu rentowego w przedmiocie wydania książki inwalidy wojennego, która została uwzględniona wyrokiem z 7 października 2010 r., II SAB/Op 17/10. Sąd administracyjny I instancji zobowiązał w szczególności organ rentowy do rozstrzygnięcia wniosku Z. B. z 22 marca 2010 r. w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia. Wyrok ten uprawomocnił się bez zaskarżenia. Wykonując to orzeczenie WSA w Opolu Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu – Inspektorat w [...] odmówił stronie wydania książki inwalidy wojennego decyzją z 30 listopada 2010 r., w sprawie numer [...] (por. akta administracyjne). Uznając, że powyższy akt nie stanowi decyzji administracyjnej, Z. B. wniósł skargę do WSA w Opolu w przedmiocie wymierzenia grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu za niewykonanie wyroku tegoż sądu w sprawie II SAB/Op 17/10. Wyrokiem z 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 27/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił tę skargę. W motywach orzeczenia zważył między innymi, że "bezsporną okolicznością jest, iż ZUS otrzymał prawomocny wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 17/10 w dniu 2 listopada 2010 r., a zatem do dnia 2 grudnia 2010 r. zobowiązany był do wykonania wyroku, czyli realizacji postanowienia zawartego w sentencji wyroku, w formie wskazanej w uzasadnieniu. Winien albo wydać książkę inwalidy wojennego, czyli zrealizować czynność materialno-techniczną, albo załatwić sprawę w drodze decyzji, czyli wydać indywidualny akt administracyjny załatwiający wniosek skarżącego z dnia 22 marca 2010 r." Dalej Sąd ten zważył, że "skoro skarżący upatruje niewykonania wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 17/10, i w związku z tym żąda wymierzenia zobowiązanemu grzywny z tego tytułu, stąd należało dokonać oceny zachowania ZUS w zakresie realizacji tego wyroku po jego otrzymaniu, tzn. czy wydana została książka inwalidy wojennego albo, czy załatwiono sprawę w drodze decyzji. Zobowiązany przywołanym wyrokiem ZUS twierdzi, że wykonał ten wyrok poprzez pisemną odmowę załatwienia wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu należało w tej sprawie odpowiedzieć na pytanie, czy można uznać, że organ zobowiązany wyrokiem, tj. ZUS w Opolu nie rozstrzygnął wniosku, a więc nie wydał decyzji administracyjnej." Ponadto Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, podniósł że "decyzja administracyjna jest pojęciem procesowym. Przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Treścią decyzji jest zatem "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja administracyjna, wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a. Jednakże decyzją administracyjną będzie pismo zawierające rozstrzygniecie w sprawie, niemające wszystkich elementów decyzji, gdyż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Brak któregokolwiek z elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a. powoduje, że decyzja jest wadliwa. Skutki tej wadliwości są różne, w zależności od tego, których składników przewidzianych w przywołanym przepisie dana decyzja nie zawiera. Powszechnie przyjmuje się, że brak niektórych elementów decyzji, w określonym rozstrzygnięciu organu administracji publicznej, nie uzasadnia traktowania tego aktu jako innej formy działania administracji. Za decyzję administracyjną należy uznać pismo, które nie posiada formy decyzji, ale zawiera co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika." Za trafne także Sąd uznał "zaprezentowane przez ZUS stanowisko, że rozstrzygnięcie wniosku Z. B. z dnia 22 marca 2010 r., w terminie wskazanym w sentencji wyroku nastąpiło pismem z dnia 30 listopada 2010 r. Skoro pismo to zawiera oznaczenie organu od którego pochodzi, skierowane zostało na zewnątrz systemu administracji publicznej (wskazano adresata – skarżącego) i w sposób władczy rozstrzyga (odmawia) w sprawie indywidualnej, stąd należało przyjąć, że pismo to jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 K.p.a., pomimo braku zachowania wszystkich elementów decyzji z art. 107 § 1 K.p.a. Brak w decyzji powołania podstawy prawnej oraz pouczenia, czy i jakim trybie służy od niej odwołanie nie dyskwalifikuje pisma organu jako decyzji, tylko dlatego, że nie posiada ono w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. Stanowisko skarżącego, że w sprawie jego wniosku z dnia 22 marca 2010 r. nie wydano decyzji jest bezzasadne, bowiem pismo z dnia 30 listopada 2010 r. jest aktem administracyjnym (decyzją) w sensie prawnym. Pomimo, że pismo to mogło spowodować u skarżącego odczucie braku decyzji, to jednak nie można podzielić w tej sprawie poglądu skarżącego, że organ nie wydał decyzji. Wadliwość wydanego rozstrzygnięcia może być zwalczana w drodze postępowania instancyjnego a nie w ramach postępowania wywołanego skargą na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a.", zakończył Sąd motywy wyroku w sprawie II SA/Op 27/11. Wyrok WSA w Opolu w sprawie, sygn. akt II SA/Op 27/11 uprawomocnił się w dniu 19 maja 2011 r. Powołaną na wstępie skargą Z. B. zaskarżył w dniu 31 marca 2011 r. (data nadania listu w placówce pocztowej) decyzję ZUS Opole z 30 listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania książki inwalidy wojennego i domagał się zobowiązania organu do wydania tego dokumentu. Jednocześnie ze skargą strona złożyła do Oddziału ZUS w Opolu Inspektorat w [...] wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko procesowe organ podniósł między innymi, że wyrok WSA w Opolu z 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 17/10 "został przez ZUS wykonany przez wystosowanie do skarżącego pisma z 30 listopada 2010 r. w terminie przewidzianym w jego treści". W kolejnych pismach procesowych z 10 sierpnia 2011 r., 11 września 2011 r. i 8 lutego 2012 r. skarżący podtrzymał skargę, żądając wydania książki inwalidy wojennego. W piśmie procesowym z 30 grudnia 2011 r. ZUS Oddział w Opolu, przedkładając akta administracyjne sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a., poinformował sąd, że "wniosek Z. B. z 28 marca 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie był przez Zakład załatwiany, ze względu na brak regulacji prawnych umożliwiających jego rozpatrzenie przez ZUS". W toku rozprawy 23 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przede wszystkim trzeba zważyć, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., zawierają szereg formalnych przesłanek do wniesienia skargi, które muszą być spełnione, aby żądanie strony zawarte w skardze mogło być merytorycznie rozpoznane. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Ta przesłanka została przez skarżącego spełniona. W myśl art. 52 § 1 P.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Według art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2009, nr 205, poz. 1585 ze zm.) zapisano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1). W myśl art. 66 ust. 4 tej ustawy w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 – 71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organowi administracji państwowej, a zgodnie z art. 66 ust. 5 ustawy w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. W rozdziale 8 ustawy "Obowiązki ubezpieczonych oraz tryb odwoławczy" zamieszczono przepis art. 83b ust. 1 zgodnie z którym, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Te regulacje należy skonfrontować z przepisem art. 58 § 4 P.p.s.a. i orzeczeniami sądów ubezpieczeń społecznych, które uznały się niewłaściwymi i wprost wskazały, że w sprawie nie jest dopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym, lecz droga postępowania administracyjnego. cytowanym przepisem art. 58 § 4 P.p.s.a. Przywołany przepis art. 58 § 4 P.p.s.a zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. Przepis ten stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy "de facto" do właściwości sądu powszechnego. Jedyną przesłanką ustalenia wystąpienia tej szczególnej podstawy właściwości jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Sytuacja taka występuje w rozpoznawanej sprawie. Sądy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu i Wrocławiu odrzuciły odwołanie skarżącego z uwagi na brak drogi sądowej przed sądem powszechnym. Wobec powyższego WSA w Opolu z mocy art. 58 § 4 P.p.s.a. nie może odrzucić skargi nawet stwierdziwszy swą niewłaściwość i zastosować art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednakże nie ma przeszkód prawnych do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, jeśli zachodzi którakolwiek z pozostałych przyczyn o jakich mowa w art. 58 § 1 pkt 2 -6 P.p.s.a. Postępowanie przed sądem administracyjnym z nielicznymi wyjątkami (np. określonym w art. 106 § 5 P.p.s.a.) reguluje bowiem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie Kodeks postępowania cywilnego. Organ związany jest także poglądami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie II SAB/Op 17/10 (załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji) i w sprawie II SA/Op 27/11 (co do przesądzenia, iż akt wydany 30 listopada 2010 r. jest decyzją administracyjną). Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli tak to zaskarżony akt z 30 listopada 2010 r. należy traktować jako decyzję I instancji, od którego przysługuje odwołanie do Prezesa ZUS na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wniesienie odwołania w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 1 K.p.a. i jego rozstrzygnięcie przez właściwy organ, stanowi wyczerpanie środka zaskarżenia o jakim mowa w powołanym na wstępie art. 52 § 1 P.p.s.a. jako przesłance dopuszczalności skargi. Z tych względów skarga wniesiona na decyzję organu I instancji podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na zakończenie należy też zauważyć, że skarżący świadomy uchybienia terminu do złożenia odwołania wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu pismem z 28 marca 2011 r., które winno być załatwione przez organ na podstawie art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 58 – 60 K.p.a.