II SA/Op 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2013 r., nr [...], w przedmiocie wezwania do przedłożenia operatu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami postanawia: odrzucić skargę. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę "na czynność Wojewody Opolskiego zawartą w piśmie z dnia 18 września 2013 r.", o jakiej mowa w art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., domagając się jej zmiany. Jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi od tej czynności w związku z przekroczeniem 14-dniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżona czynność polegała na wskazaniu i ocenie przez Wojewodę dowodów, jakie mają być wykorzystane przez rzeczoznawcę do sporządzania operatu szacunkowego w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...], w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wywiódł, że pomimo tego, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego może podnieść te zarzuty w odwołaniu od decyzji, to jednak uważa, że możliwość zaskarżenia tej "czynności" jest niezbędna na wcześniejszym etapie postępowania w celu ochrony słusznych interesów obywatela ze względu na specyfikę postępowania regulowanego ustawą o realizacji prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski w wniósł o odrzucenie skargi jako środka nieprzysługującego stronie w tej sprawie, bądź jako wniesionego bez zachowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewoda Opolski wyjaśnił, że sprawa dotyczy postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą. Organ stwierdził, że postanowieniem z dnia 18 września 2013 r., [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, pozytywnie ocenił spełnienie przez K. J., S. K. i B. S., wymogów ustawowych, umożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty. Równocześnie wezwał strony do wskazania do dostarczenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP oraz operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał, jakie dowody ma przyjąć rzeczoznawca majątkowy i jak powinien je oceniać, a stwierdził jedynie, jakie dowody przyjął na określenie składników majątkowych pozostawionej nieruchomości oraz wyjaśnił, jakich dokumentów nie uznał za dowód. Nie doszło zatem do wydania aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie Wojewoda Opolski podniósł, że zastosowany na obecnym etapie postępowania tryb skargowy jest niezgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., gdyż zgodnie z art. 141 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie przysługuje, gdy kodeks tak stanowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi, Sąd ma obowiązek zbadać dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a., do jakich należą: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). W pierwszym rzędzie Sąd zatem ocenił, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też kwestionowane rozstrzygnięcie kontroli sądowej nie podlega. Podkreślić bowiem należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a poddane jej zostały tylko enumeratywnie wyliczone formy wynikające z treści art. 3 P.p.s.a. Według art. 3 § 2 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w powyższym przepisie. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny mieć charakter zewnętrzny, 3) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą mieć charakter publicznoprawny, 5) muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 63-65). Natomiast skoro stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd jest właściwy do rozpoznawania skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia: 1) na które służy zażalenie, 2) kończące postępowanie, 3) rozstrzygające sprawę co do istoty, to a contrario do treści tego przepisu sąd nie jest uprawniony do rozpoznawania skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które nie służy zażalenie, które nie kończą postępowania lub które nie rozstrzygają sprawy co do istoty. Mając powyższe na względzie zważyć należy, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega m.in. również postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2013 r., nr [...], podjęte na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, postanowienie to należy uznać za przedmiot skargi. Z treści skargi wynika bowiem bezspornie, że dotyczy ona zawartego w tymże akcie rozstrzygnięcia, które - co wykazano już wyżej - z tego względu nie może zostać potraktowane jako odrębna czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., od której przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Tym samym nie znajduje uzasadnienia prawnego zawarta w skardze argumentacja dotycząca możliwości wniesienia skargi na wyodrębniony fragment rozstrzygnięcia objętego aktem administracyjnym mającym formę postanowienia, które strona może kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Z uwagi na brak odmiennego uregulowania w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do postanowień wydawanych w toku postępowania w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty, w tym do postanowień wydawanych w trybie art. 7 ust. 1 ustawy, zastosowanie mają przepisy K.p.a. Na gruncie przepisów procedury administracyjnej nie wszystkie postanowienia są zaskarżalne w toku instancji. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wobec powyższego zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisów K.p.a. wynika wprost, że ten środek zaskarżenia w postaci zażalenia jest dopuszczalny. Przepis art. 7 ustawy, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2013 r., ani żaden z przepisów K.p.a., nie przewidują zażalenia na tego rodzaju postanowienia incydentalne, które ma charakter wyłącznie procesowy. Zaskarżone orzeczenie nie jest nadto postanowieniem kończącym postępowanie, ani też rozstrzygającym sprawę merytorycznie co do jej istoty, dlatego nie może zostać poddane kontroli sądowej w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonego aktu i wobec stwierdzonej niedopuszczalności drogi sądowej, bez znaczenia prawnego pozostaje podnoszona w skardze kwestia uchybienia terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz przywrócenia terminu do wniesienia skargi na czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.