II SA/Op 220/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. Zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz J. O. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. rozstrzygnął o nie stwierdzeniu u J. O. choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruchu, wywołanej sposobem wykonywania pracy, wymienionej w pozycji 19 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu powołał się na orzeczenia lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, podając, że J. O. w okresie od 1989 r. do chwili obecnej jest zatrudniona w A nr [...] w O. na stanowiskach kucharki i szefa kuchni. Jej czynności zawodowe wykonywane są w zmiennym mikroklimacie oraz z narażeniem na dźwiganie ciężarów. Przeprowadzone podczas hospitalizacji w Instytucie badania ortopedyczne nie potwierdziły typowych zmian patologicznych układu ruchu, wywołanych sposobem wykonywania pracy, nie dając podstaw do rozpoznania tego rodzaju choroby zawodowej. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż badania w Instytucie w S. wykazały podatność na infekcję i alergię. Wskazała, że warunki pracy sprzyjają powstawaniu tego typu schorzeń. W konkluzji wniosła o rozpoznanie schorzeń w postaci alergicznego nieżytu nosa, choroby wywołanej działaniem wysokiej temperatury, choroby wzroku, przewlekłej choroby narządu ruchu i zapalenia krtani o podłożu alergicznym. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż w sprawie wyczerpano prawem przewidzianą dwuszczeblową diagnostykę choroby zawodowej, Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. rozpoznała zwyrodnieniowe zmiany stawów i kręgosłupa i potwierdził to w swoim orzeczeniu Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Tego rodzaju schorzenia nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych, co wyklucza możliwość przyjęcia, że u J. O. występuje choroba zawodowa. W skardze na powyższą decyzję J. O. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W szczególności naruszenia tego dopatrywała się poprzez nie przeprowadzenie badań w kierunku ustalenia jednego ze schorzeń wymienionych w poz. 19 załącznika do rozporządzenia, tj. przewlekłego uszkodzenia torebek stawowych, przewlekłego zapalenia kaletki maziowej, przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, a także czy ujawniony u skarżącej przewlekły nieżyt nosa ma charakter alergiczny w rozumieniu pkt 12 załącznika. Zdaniem skarżącej organ nie zebrał w tym kierunku stosownej dokumentacji i nie przeprowadził postępowania w kierunku ustalenia rzeczywistych schorzeń u niej występujących. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i polemizując z zarzutami skargi podkreślił, iż opinie jednostek orzeczniczych były wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej PPSA, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 PPSA). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), zwane dalej rozporządzeniem. Powyższy akt prawny ustala wykaz chorób zawodowych i w przepisie § 2 ust 1 określa, że przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym" i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Z powołanego przepisu wynika, że w celu stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest ustalenie po pierwsze, że choroba ta zamieszczona jest w wykazie stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia oraz po drugie - że spowodowana została warunkami pracy narażającymi na jej powstanie. Samo stwierdzenie choroby zawodowej wymienionej w wykazie nie skutkuje automatycznie uznaniem, iż ma ona charakter choroby zawodowej. Istotne znaczenie ma ustalenie istnienia drugiej przesłanki materialnoprawnej, jaką jest stwierdzenie, czy schorzenie związane jest z warunkami pracy i narażeniem zawodowym. Przepisy analizowanego rozporządzenia regulują również wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania choroby zawodowej, określając sposób dokonania oceny narażenia zawodowego, jej przeprowadzenia i sporządzenia (§ 2 ust. 2-5) oraz tryb zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej (§ 3). Zgodnie z § 5 właściwym do orzekania o chorobie zawodowej jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych pierwszego lub drugiego stopnia, wymienionych enumeratywnie w ust. 2 i 3 tego przepisu, do których należą m.in. poradnie i oddziały chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, jako jednostki orzecznicze pierwszego stopnia oraz - od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w tych jednostkach - przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo-rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, jako jednostki drugiego stopnia. Z akt sprawy nie wynika, kto spośród osób uprawnionych, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dokonał zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej i w związku z tym, w jakim kierunku winno toczyć się postępowanie diagnostyczne. Nie wskazują na tę okoliczność także organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej nie jest postępowaniem abstrakcyjnym, prowadzonym w celu stwierdzenia występowania u pracownika, lub byłego pracownika jakiejkolwiek choroby o etiologii zawodowej. Z reguły decydujące znaczenie mieć tu będzie treść zgłoszenia, która determinuje dalszy tok postępowania rozpoznawczego, poprzedzającego skierowanie na badania medyczne do właściwej jednostki diagnostycznej. W toku tego postępowania dokonuje się tak istotnych czynności jak zebranie dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Gromadzenie tego rodzaju dokumentacji odbywa się pod kątem konkretnego zgłoszenia. Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości wyjścia jednostki orzeczniczej poza zakres tego zgłoszenia, ale wymagałoby to przeprowadzenia procedury uzupełniającej dokumentację, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie karta oceny narażenia zawodowego z w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, ale nie została ona wypełniona w części dotyczącej wskazania jakiej choroby zawodowej dotyczy postępowanie i kto zgłosił podejrzenie tej choroby. Tego rodzaju brak powoduje, iż nie można było w sposób właściwy dla danego schorzenia przeprowadzić badań oceny narażenia zawodowego, czyli prawidłowo wskazać występujących w środowisku pracy czynników stanowiących domniemaną przyczynę schorzenia. Inne bowiem czynniki determinują schorzenie narządu ruchu, co do którego toczyło się postępowanie, a inne schorzenia górnych dróg oddechowych, co do których tylko częściowo wypowiedział się Instytut Medycyny Pracy w S., a które nie były przedmiotem badania ze strony jednostki orzeczniczej I stopnia. O ile zatem zgłoszenie obejmowało inne schorzenia poza chorobą zawodową układu ruchu wywołaną sposobem wykonywania pracy, to w sprawie tej nie wyczerpano dwustopniowego trybu orzeczniczego, gdyż nie wypowiadał się tu Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. W kwestii tej nie zajął również stanowiska Instytut Medycyny Pracy w S. w wydanym orzeczeniu lekarskim nr [...], aczkolwiek z załączonej do akt karty wypisowej wynika, iż skarżącą badano także pod kątem występowania u niej schorzenia w postaci astmy oskrzelowej. W decyzji odwoławczej nie odniesiono się przy tym do schorzeń wymienionych w odwołaniu i nie wiadomo czy były one przedmiotem zgłoszenia lub postępowania orzeczniczego. Tego rodzaju wady postępowania uniemożliwiają sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę legalności podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, stanowiąc przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" PPSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zwrócić należy uwagę na prawidłowe zebranie pełnej dokumentacji sprawy w zakresie zgłoszenia schorzenia, postępowania w sprawie oceny narażenia zawodowego oraz należy w sposób właściwy ocenić wyniki badań lekarskich przeprowadzanych przez jednostki orzecznicze. W tym zakresie zauważyć należy, że powołane wyżej rozporządzenie zastąpiło obowiązujące do dnia 3 września 2002 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), a z porównania uregulowań zawartych w obydwu tych aktach prawnych wynika, że nie tylko uszczegółowiono wykaz chorób zawodowych stanowiący załącznik do rozporządzenia, ale również rozszerzona została możliwość stwierdzania tego rodzaju chorób poprzez dopuszczenie sytuacji, w których ocena warunków pracy umożliwia stwierdzenie z wysokim prawdopodobieństwem faktu zaistnienia choroby w wyniku narażenia zawodowego. Orzeczenie medyczne powinno zatem odnosić się także do tego, czy nie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia choroby zawodowej. Na zasadzie § 8 rozporządzenia decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia organy Inspekcji Pracy wydają na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika orzeczenia, przy czym w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, organ może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Powyższe uregulowania wskazują, iż w toku postępowania dotyczącego ustalenia choroby zawodowej organy zobligowane są do stosowania przepisów procedury administracyjnej, wynikającej z przepisów KPA. W szczególności organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, obowiązany jest, stosownie do art. 7 KPA, pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto zgodnie z art. 77 § 1 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać i następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Z treści powołanych uprzednio przepisów wynika, iż decydujące znaczenie mają orzeczenia lekarzy właściwej jednostki służby zdrowia, które zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażanym w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt nr I SA 1200/98 - System Informacji Prawnej LEX nr 458333), mają walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 KPA. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłych w granicach wskazanych w art. 80 KPA. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, niezawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii lekarza innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Dodać należy przy tym, iż z faktu, że opinia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest jednym ze środków dowodowych w rozumieniu art. 75 i 84 KPA, podlegających ocenie organu prowadzącego postępowanie, wynika bezwzględny obowiązek kontrolowania, czy wydana opinia wyjaśnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy wymagające wiedzy specjalistycznej oraz czy jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. Jeżeli zatem postępowanie dotyczyło ogólnie sformułowanej dysfunkcji narządu ruchu, o której mowa jest w pkt 18 załącznika do rozporządzenia, to nie jest wystarczającym stwierdzenie jakie zmiany chorobowe występują u skarżącej, a koniecznym jest precyzyjne i uargumentowane odniesienie się do całej treści tego przepisu (do wszystkich wymienionych w nim schorzeń). Opinie lekarskie jednostek orzeczniczych powinny w sposób wyczerpujący i jednoznaczny odnosić się do tego zagadnienia, jak również – stosownie do przepisu § 2 rozporządzenia - do kwestii oceny prawdopodobieństwa, czy istniejące narażenie w okresie wieloletniej pracy na stanowisku zajmowanym przez skarżącą mogło być przyczyną wystąpienia schorzenia, a jeśli nie to dlaczego i jakie okoliczności pozazawodowe przemawiają za przyjęciem takiego stwierdzenia. Pomimo nie rozstrzygnięcia tej wątpliwości w orzeczeniach lekarzy organów pierwszego i drugiego stopnia, organy administracji, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 KPA, nie podjęły żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia tej wątpliwości i nie zwróciły się o szersze wyjaśnienia wydanych opinii w aspekcie przepisów materialnoprawnych rozporządzenia. W związku z tym w dalszym ciągu pozostały niewyjaśnione kwestie o podstawowym znaczeniu. Treść i redakcja uzasadnień decyzji I i II instancji także nie odpowiada wymogom art. 107 KPA, gdyż w sposób niezwykle lakoniczny odnosi się tylko do treści orzeczeń lekarskich, nie zawierając jakichkolwiek własnych wywodów co do stanu faktycznego sprawy, w tym także własnej oceny tychże opinii w kontekście stanu faktycznego sprawy. Brak jest w nich poza tym pogłębionej argumentacji prawnej, która pozwalałaby ustalić tok rozumowania prawnego organu. Przepis art. 107 § 3 KPA nie budzi w tym względzie wątpliwości, nakazując wprost nie powołanie podstawy prawnej ale jej przytoczenie oraz wyjaśnienie jej treści. Stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" PPSA uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 tejże ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 PPSA. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 PPSA.