II SA/Op 222/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 31 lipca 2003r. J. G. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, iż jego sąsiad w odległości kilku metrów od granicy jego działki o numerze ewid. grunt A położonej w miejscowości [...], prowadzi hodowlę trzody chlewnej w nie przeznaczonym do tego obiekcie, a to stodole. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. nałożył na K. i W. Ś. właścicieli obiektu gospodarczego – stodoły, położonego na działce nr ewid. gruntu B w K., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązek wykonania wentylacji wywiewowej poprzez założenie minimum dwóch kominków wentylacyjnych fi 200m, ocieplenia przestrzeni poddasza (nad stropem) 6 cm wełny mineralnej, wykonania izolacji przeciwwilgociowej ścian zewnętrznych i wewnętrznych 45 cm poziomu posadzki oraz wykonania kanałów odprowadzających gnojowicę ze stanowisk dla zwierząt do szczelnego zbiornika wewnątrz lub na zewnątrz budynku z możliwością jego okresowego opróżniania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ponownie rozpoznaje sprawę wszczętą wnioskiem J. G., gdyż poprzednio wydawane decyzje uległy uchyleniu ze względu na błędy merytoryczne. W toku postępowania organ ustalił, iż budynek stodoły jest obiektem wybudowanym w okresie przedwojennym, realizowanym w trakcie tworzenia zagrody wiejskiej. Nie zmienił on swojego gospodarskiego przeznaczenia, ani też gabarytów. Posadowiony jest 32 m od granicy działki J. G. i w 1/3 powierzchni wykorzystywany jest do czasowego przetrzymywania trzody chlewnej przed jej sprzedażą. W części przeznaczonej na chów przebywa maksymalnie 50 sztuk trzody chlewnej, w tym warchlaki i prosiaki i stąd też ze względu na ilość przetrzymywanej trzody hodowla ta nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podniósł nadto organ, iż w obiekcie za wentylację służą okna i drzwi, a zatem zachodzi konieczność wykonania robót, które doprowadzą ten obiekt do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać budynki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G. Zarzucił uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednoznacznego stwierdzenia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu przeznaczenia stodoły. W ocenie odwołującego organ I instancji błędnie ustalił, że tylko 1/3 powierzchni stodoły wykorzystywana jest do celów inwentarskich, gdy w rzeczywistości powierzchnia ta odpowiada połowie wielkości stodoły. Odwołujący nie godził się nadto z przyjęciem, że trzoda chlewna przetrzymywana jest w stodole od 5 lat, w sytuacji, gdy on uważa, że od co najmniej 10 lat. Zdaniem odwołującego organ winien również w decyzji w sposób jednoznaczny stwierdzić, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu, czego nie uczynił w uzasadnieniu decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, zwracając uwagę iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa w swej osnowie. Wskazał organ, że zastosowanie w sprawie ma art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Przyjął organ nadto, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części legalnie wybudowanego obiektu budowlanego i stąd też przy odpowiednim zastosowaniu przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego właściwie organ I instancji nakazał właścicielom obiektu wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił także organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego za bardziej wiarygodne uznał twierdzenia właścicieli, a nie skarżącego odnośnie daty zmiany przeznaczenia części stodoły na chlewnię. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu stwierdził również organ II instancji, iż dla kwalifikacji stwierdzonej samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie ma znaczenia, czy trzoda przetrzymywania jest na 1/3, czy też 1/2 powierzchni stodoły, bowiem w obu przypadkach tak samo zachodzić będzie konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zaakcentował nadto organ, iż z przeprowadzonych kontroli w obiekcie wynika, że nie jest tam przetrzymywana trzoda chlewna w ilości przekraczającej 50 sztuk, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż w stodole jest przetrzymywana większa niż ustalona liczba tuczników, a tym samym konieczny jest montaż większej liczby kominków wentylacyjnych niż to nakazano w zaskarżonej decyzji. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się J. G. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze żądał w całości uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organy nadzoru budowlanego nie rozważyły faktu naruszenia interesów właścicieli sąsiednich działek spowodowanego zmianą przeznaczenia części stodoły na chlewnię oraz wadliwie przyjęły, że hodowla trzody chlewnej nie oddziaływuje negatywnie na środowisko. Nie godził się skarżący także z ustaleniem odległości jego posesji od spornej stodoły, jak też i z przyjęciem, że tylko 1/3 stodoły została przekształcona na pomieszczenia chlewni oraz datą dokonanej zmiany sposobu użytkowania stodoły. Zauważył poza tym skarżący, że liczba kominów wentylacyjnych ustalona została dla 1/3 powierzchni stodoły zaadaptowanej na potrzeby chowu trzody chlewnej, a nie na 1/2 i stąd też jego zdaniem ustalona ilość kominków wentylacyjnych jest niewystarczająca, bowiem winno być ich 6 i takiej ilości ich założenia domagał się skarżący. Zwrócił uwagę również skarżący na fakt położenia stodoły w gęsto zaludnionej zabudowie mieszkaniowej i przy bardzo ruchliwej drodze z G. do O. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 ustawy o P.p.s.a). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zauważyć należy także, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], Nr [...], o nałożeniu na K. i W. Ś. właścicieli obiektu gospodarczego – stodoły, położonego na działce nr ewid. gruntu B w K., obowiązku wykonania robót budowlanych w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, odpowiadają prawu. Na wstępie zauważyć należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu w sierpniu 2003r. Do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej m.in. na częściowej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji, popełnionej po 1 stycznia 1995r. zastosowanie mają przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepisy prawa budowlanego ulegały kilkakrotnej nowelizacji w okresie procedowania organów. Zmianie podlegało także brzmienie art. 71 ustawy-Prawo budowlane. Jednakże stosownie do przepisu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisu art. 71a, ustawy, o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 7 zaś ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U z 2005r., Nr 163, poz.1364) stanowił także, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego uznać należało, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 71 a w/w ustawy, który dodany został do przepisów ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, lecz stosownie do brzmienia ust. 3 art. 71 ustawy odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy. Art. 71 ust. 3 stanowił, bowiem że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Zasadą wyrażoną w art. 71 ust. 1 ustawy jest, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Uwzględniając powyższe regulacje prawne stwierdzić należy, iż zasadnie przyjęły organy obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia części obiektu budowlanego – stodoły na potrzeby inwentarskie. Przetrzymywanie w części stodoły od 30 do 50 sztuk trzody chlewnej, na co wskazują wyniki przeprowadzanych kontroli, zmienia warunki higieniczno-sanitarne oraz środowiskowe. Przetrzymywanie w części stodoły zwierząt hodowlanych wymaga zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających niekorzystne oddziaływanie obiektu na otoczenie. Zaaprobować należy również ustalenia organów i ich argumentację (zwłaszcza organu II instancji), iż do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części stodoły doszło około 5 lat od daty złożenia przez inwestorów oświadczenia do protokołu kontroli z dnia 16 maja 2006 r., a więc w 2001r., to jest już pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Dodać należy także, iż przepis art. 71 ust. 3 wskazuje środki, jakie mają zastosowanie w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu (bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę) stanowiąc, że w takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 powołanej ustawy Prawo budowlane. Redakcja powyższego przepisu art. 71 ust. 3 nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 dla samowolnego wykonywania robót budowlanych (por wyrok NSA w Warszawie z 21. 08.2001r., syg. akt. IV SA 1515/99; LEX nr 80586). Na mocy zatem art. 71 ust. 3 ustawy, odpowiednie zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 51 ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1-4 do robót wykonanych, o których mowa w art. 51 ust. 5, oznacza, że nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zamieszczone w tym artykule przepisy regulują tryb postępowania "naprawczego’ zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Regulacje dotyczące nałożenia na inwestora wykonania określonych w decyzji obowiązków, czynność, czy też robót budowlanych mają także zastosowanie już do wykonanych robót, w tym przypadku dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu może zawierać nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i taka też decyzja zapadła w przedmiotowej sprawie. Organ bowiem I instancji nakazał właścicielom obiektu budowlanego wykonanie robót budowlanych, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane. Nałożenie na właścicieli obiektu wskazanych w decyzji obowiązków wykonania robót budowlanych poprzedzone zostało długotrwałym postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego właściciele obiektu dostarczyli żądaną przez organ nadzoru budowlanego ekspertyzę (orzeczenie techniczne) uwzględniającą zgodność usytuowania obiektu, przy uwzględnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz określenie, czy użytkowanie stodoły do przetrzymywania trzody chlewnej jest zgodne z warunkami technicznymi, jak też i rodzajami przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji podjął decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, akceptując w pełni zalecenia i wnioski wynikające z przedłożonej ekspertyzy. Organ dokonał oceny tego dowodu i uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) jak też i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz Polskich Norm, do których odsyłają wskazane przepisy uznał, że przy obecnej skali wykorzystywania obiektu wystarczająca jest jednokrotna wymiana objętości powietrza w ciągu godziny, co zapewni wykonanie przez właścicieli dwóch nakazanych kominków wentylacyjnych i z tą oceną należy się zgodzić. Organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie istniejącego stanu faktycznego w dacie wydania decyzji, a nie na podstawie stanu, który może zaistnieć nawet w niedalekiej przyszłości i stąd też nie możliwym jest podzielenie stanowiska skarżącego, że istnieje potrzeba wykonania większej ilości kominków wentylacyjnych, gdyż w stodole przetrzymywana może być większa ilość trzody, na większej powierzchni. Wobec tych zarzutów skargi wskazać należy także, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie określają powierzchni zajętej pod chów lub hodowlę zwierząt, lecz ich liczbę i to w odniesieniu do dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (por § 2 ust. 1 pkt 43 czy § 3 ust. 1 pkt 90 w/w rozporządzenia). Podzielając stwierdzenie organu II instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania dodać należy, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagające pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Jest oczywistym, iż zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej lub usługowej w takim obiekcie może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż jeśli właściciele stodoły zwiększą obsadę trzody chlewnej bez wymaganego pozwolenia, możliwe będzie wszczęcie ponownie postępowania zmierzającego do dostosowania obiektu do nowo powstałych warunków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.