II SA/Op 223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi J. G., J. P. i J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie o odszkodowanie oddala skargę. Pismem z dnia 31 lipca 2009 r., opatrzonym pieczęcią Stowarzyszenia [...] Oddział Terenowy [...], a podpisanym przez J. G., J. P. oraz J. N., Stowarzyszenie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o rekompensatę w postaci jednorazowego odszkodowania dla 56 poszkodowanych mieszkańców K. za szkody w stracie zdrowia od wymienionych w piśmie 8 zakładów przemysłowych: tj. A w K., B w Z., C S.A. w B., Spółki D Sp. z o.o. w B., E w B., F w B., G S.A. w. oraz H w K., w wysokości po 50000 zł dla każdego poszkodowanego od każdego z tych zakładów. Wniosek uzasadniony został skażeniem powietrza związkami chemicznymi emitowanymi przez te zakłady. Dołączono do niego także listę mieszkańców domagających się odszkodowania (wśród których znajdowały się nazwiska J. G., J. P. i J. N.) wraz z upoważnieniem dla J. G. do działania w ich imieniu, a także wskaźniki umieralności niemowląt, poronień samoistnych i przekroczeń dopuszczalnej wartości benzenu w Z. i K. Na wezwanie Kolegium o przedłożenie umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia [...], J. G., J. P. oraz J. N. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 r. wyjaśnili, że w związku ze śmiercią przewodniczącego Stowarzyszenia nikt nie prowadzi sprawy, legitymują się jedynie umocowaniami z lat 2006 i 2007, oczekując na nowe umocowania członków Stowarzyszenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 66 § 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o zwrocie podania wnoszącym. W uzasadnieniu organ wskazał na wstępie, że J. G., J. P. i J. N. nie wykazali, że działają w imieniu Stowarzyszenia [...], po czym podkreślił wynikający z art. 19 K.p.a. obowiązek przestrzegania i kontrolowania przez organy właściwości rzeczowej. W związku z tym wywiódł, że kolegia są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego; w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Tymczasem, w ocenie Kolegium, zgłoszony wniosek dotyczy roszczenia odszkodowawczego, czyli sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, która na zasadzie art. 2 § 1 i 3 tej ustawy należy do kognicji sądów powszechnych, natomiast w razie ustalenia właściwości sądu powszechnego organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącym w drodze postanowienia zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. J. G., działający z upoważnienia 56 mieszkańców, których listę dołączył, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując żądanie przyznania tym osobom odszkodowania i domagając się sprawdzenia istnienia w K. zagrożenia substancjami chemicznymi pochodzącymi od zakładów przemysłowych oraz wywodząc, że takie zagrożenie istnieje, co wymaga niezwłocznej zmiany. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...]., argumentując analogicznie jak w tym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium wskazało, że na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej niewłaściwy w sprawie jest obowiązany przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego, chyba że organu właściwego nie można ustalić albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ zwraca podanie wnoszącemu. Kolegium podkreśliło, że decydujące znaczenie ma treść podania, a nie motywy jakie mogły kierować autorem podania zawierającego w swej istocie treść właściwą dla pozwu, przy czym treść wniosku z dnia 31 lipca 2009 r. niewątpliwie dotyczy kwestii należących do właściwości sądów powszechnych, co wyklucza dopuszczalność rozpatrywania tego wniosku w trybie administracyjnym, a to z kolei uzasadnia zwrot podania zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli J. G. (działający również z upoważnienia mieszkańców K.), J. P. oraz J. N., którzy podpisali skargę opatrzoną także pieczęcią Stowarzyszenia [...] Oddział Terenowy [...]. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając, że Kolegium nie spełniło roszczeń poszkodowanych mieszkańców K. o odszkodowania w kwocie 400000 zł dla każdego poszkodowanego. Uzasadniając skargę wskazano, że za koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawiają obowiązujące przepisy prawa, zakazujące "uczynić ze swego prawa użytku sprzecznego ze społeczno-gospodarczą wymową tego prawa lub zasadami współżycia społecznego". W szczególności podkreślono, że sprzeczny z zasadami prawnymi jest fakt, iż 56 mieszkańców choruje na skutek przekroczenia norm czystości powietrza na terenie [...], a wskaźniki umieralności ludzi w średnim wieku, niemowląt i liczba osób leczonych z powodu chorob oskrzeli są wyższe niż w pozostałej części województwa i w na terenie Polski. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podkreślając, że wobec niewykazania działania w imieniu Stowarzyszenia, w toku postępowania skarżący działali w imieniu własnym, a ponadto skarżący J. G. reprezentuje mieszkańców K. Na wezwanie sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi i oznaczenia strony skarżącej, poprzez wskazanie, czy skarga wnoszona jest tylko przez osoby podpisane na dokumencie skargi, J. G. w piśmie z dnia 9 kwietnia 2010 r. wyjaśnił, że z powodu śmierci przewodniczącego Stowarzyszenie [...] zostało zawieszone. Dodał, że działa z upoważnienia mieszkańców, dołączając kserokopię upoważnienia 32 osób z dnia 21 września 2009 r., opartego o przepis art. 221 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto wniósł o zwolnienie skarżących od opłat sądowych, wskazując, na czysto społeczny charakter przedmiotu sprawy, która ma na celu doprowadzenie do czystości powietrza w mieście. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 14 maja 2010 r. odmówiono przyznania prawa pomocy J. G., natomiast postanowieniami referendarza sądowego z dnia 16 czerwca 2010 r. pozostawiono bez rozpoznania wnioski pozostałych skarżących, tj. J. P. oraz J. N., którzy w pismach z dnia 9 czerwca 2010 r. oświadczyli, że rezygnują z przyznania im prawa pomocy. Na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. J. G. podtrzymał skargę i zawarte w niej wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku takich uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa. Należy mieć na względzie, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...], podjęte na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Organ orzekł o zwrocie podania wnoszącym uznając, że z jego treści wynikało, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Podzielając stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, od razu należy wskazać, że na podstawie art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej, w tym również samorządowe kolegia odwoławcze, zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 865 ze zm.), kolegia są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 2 tej ustawy). Punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny trafności rozstrzygnięcia Kolegium jest treść wniosku skarżących z dnia 31 lipca 2009 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Wnioskodawcy zawarli w nim żądanie przyznania i wypłaty po 50000 zł tytułem jednorazowego odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu doznany na skutek zanieczyszczeń powietrza emitowanych od każdego z ośmiu zakładów przemysłowych wymienionych we wniosku, czyli w łącznej kwocie po 400000 zł dla każdego poszkodowanego. Tak sformułowane żądanie musiało ukierunkować dalszy tok czynności procesowych Kolegium. Organ jest bowiem związany zakresem żądania, zaś stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Z zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz z zasady ogólnej, ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, s. 14-15 i s. 473). Dopuszczalność drogi administracyjnej uzależniona jest zatem od spełnienia wymogów przewidzianych w art. 1 K.p.a., który określa zakres podmiotowy i przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można było ją zakwalifikować jako sprawę administracyjną. Są to wymogi podmiotowe i przedmiotowe. W sensie podmiotowym organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, przy czym umocowanie tego organu do rozpoznania sprawy musi wynikać z normy prawa materialnego. Natomiast w sensie przedmiotowym, z normy prawa materialnego muszą wynikać prawa i obowiązki, o których ma rozstrzygać organ administracji. Tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie ją rozstrzygać wydając decyzję administracyjną. Zasadniczą kwestią w każdej sprawie jest zatem obiektywny charakter prawny żądania, np. czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu. Innymi słowy, aby organ mógł wydać merytoryczną decyzję w sprawie odszkodowania określonego przez skarżących we wniosku, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie Kolegium stwierdziło, że przepis taki nie istnieje w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Brak jest bowiem normy prawnej pozwalającej ustalić właściwy organ i uprawnienia wnioskodawców. Kolegium prawidłowo uznało, że żądanie zgłoszone przez skarżących we wniosku nie może zostać rozpoznane przez żaden organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 65 § 1 K.p.a., obligującego organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, do niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu w sprawie. Sprawy związane z odszkodowaniem - jak to określono we wniosku i powtórzono w treści odwołania oraz skargi - "w związku z działalnością przemysłową" wskazywanych ośmiu zakładów, mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny i realizacja wynikających z tego tytułu roszczeń może nastąpić tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). W szczególności charakter cywilnoprawny ma określona w art. 435 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej K.c., odpowiedzialność prowadzącego na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody (pary, gazu, elektryczności, paliw płynnych itp.) za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu. W tych warunkach zgodzić się należy z organem, że żądania skarżących określone we wniosku ocenić należało jako mające charakter cywilnoprawny, i z tego względu podlegające kognicji sądu powszechnego. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem formalnym, w ocenie Sądu, nie można też postawić organowi naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym zakresie przyjdzie zauważyć, że w myśl art. 66 § 3 K.p.a., wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu, na podstawie art. 66 § 3 in fine K.p.a. słusznie wydano postanowienie o zwrocie podania wnoszącym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ prawidłowo przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie postanowienia wydanego w pierwszej instancji za zgodne z prawem, a także wywiódł, że sprecyzowane we wniosku roszczenia wymagają rozstrzygnięcia w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z uwagi na powyższe, zawarta w skardze argumentacja na poparcie żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazująca na niezgodne z prawem działanie Kolegium wraz z powołaniem treści art. 5 K.c., nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.