II SA/Op 226/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia Teresa Cisyk Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi E. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], utrzymująca w mocy decyzję własną wydaną [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z 9 grudnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego w G. przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie to poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 20 września 2002 r. E. R. wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 42 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego branży przemysłowej. Zawiadomieniem z 19 listopada 2002 r. organ I instancji na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku strony. Decyzją z 9 grudnia 2002 r., nr [...] Burmistrz [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w G. z 4 marca 1985 r., ustalił E. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej na wstępie inwestycji. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczną. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 i art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 158 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z 9 grudnia 2002 r., ustalającej E. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego w G. przy ul. [...]. W motywach decyzji podniesiono, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. i jako wyjątek może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej podniesiono, że zgodnie z ustaleniami cytowanego w decyzji Burmistrza [...] planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania, wnioskowana pod zabudowę działka nr A znajdowała się na terenie o symbolu C3UO. W części opisowej planu symbol ten oznaczał dopuszczalność modernizacji i rozbudowy istniejącej zabudowy o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno – wychowawcze nauczania. Dalej podkreślono, że zrealizowany pawilon handlowo – usługowy nie należy do obiektów i urządzeń dydaktyczno – wychowawczych, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego powołując się na przepis art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] z 9 grudnia 2002 r., jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. E. R. złożył w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że w dacie orzekania o nieważności obowiązywał art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i że obowiązywał plan przestrzennego zagospodarowania dla nieruchomości położonej w G. a oznaczonej jako działka nr A. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wymienioną na wstępie decyzję z [...] nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 i § 4 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z [...]. W motywach tego aktu po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podniesiono, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej orzeka jako organ kasacyjny, na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji. Słusznie zatem zaskarżone rozstrzygnięcie w toku poprzedniego rozpoznania oparte zostało na przepisach cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1985 r., obowiązujących w dniu wydania decyzji Burmistrza [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji przedmiotowego pawilonu. Decyzja wydana na postawie art. 40 ust. 1 tej ustawy o ustaleniu warunków zabudowy stwierdza zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego plan ma rozstrzygające znaczenie do ustalenia warunków zabudowy. Rodzaj planowanej inwestycji powinien odpowiadać funkcji terenu przewidzianej w planie, służyć tej funkcji lub ją uzupełniać. Analizując plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązujący w 2002 r. organ skonstatował, że pawilon handlowo – usługowy branży przemysłowej nie należy do "urządzeń służących celom dydaktycznym szkoły". Jest niezgodny z funkcją terenu oznaczonego symbolem C3UO wyraźnie i jednoznacznie przeznaczonego w planie pod usługi oświatowe. Organ wypowiadając się na temat przedłożonej przez stronę opinii urbanistycznej sugerującej uznanie, że lokalizacja pawilonu nastąpiła na terenie sąsiedniej zabudowy mieszkaniowo – usługowej oznaczonej symbolem C1AUC stwierdził, że "korekta planu co do określonych w nim granic terenu C3UO dozwolona jest dla jego powiększenia a nie zmniejszenia". Dalej podniesiono, że wbrew zarzutom skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte zgodnie z przepisami. W szczególności strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomieniem z 25 listopada 2003 r. Reasumując wypowiedziano pogląd, że w oparciu o art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako sprzeczna z planem była nieważna, co skutkowało orzeczeniem wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Końcowo też organ podniósł, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, bo wymieniona w nim przesłanka nieodwracalności skutków prawnych nie dotyczy stanu faktycznego. Wykonywanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zalicza się - zdaniem organu - do zdarzeń faktycznych i takie też skutki wywołuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. R. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji z [...] i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ewentualnie o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w obu wypadkach o przyznanie stronie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania a to art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. W motywach skargi zwrócono uwagę na art. 87 ust. 2 (winno być ust. 3 – przypis Sądu) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl, którego z dniem 31 grudnia 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego [...] w części dotyczącej działki A jako uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. stracił moc obowiązującą. Także z mocy art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego od 11 lipca 2003 r. nie obowiązuje także art. 46 a tej ostatniej ustawy twierdził dalej skarżący. Nie mógł zatem ten przepis – jako nieobowiązujący – być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Działka, na której wybudowany jest pawilon handlowo – usługowy nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zastosowania przepisu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołano się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji akcentując, że w skardze strona nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które wymagałyby dalszego odniesienia się przez organ i które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Dla porządku przytoczono, iż w dacie wydania przez Burmistrza [...] decyzji ostatecznej z 9 grudnia 2002 r., obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zamieszony w wykazie aktów prawa miejscowego oraz obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzająca w przepisie art. 46 a ust. 1 pkt 1, że nieważną jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) i sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przed wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę, po tak zakreślonym zakresie kognicji Sądu Administracyjnego, że z zasady legalności wynika konsekwencja, że Sąd ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Reguła ta będzie miała odniesienie, także do oceny dokonywanej przez organ odwoławczy w sprawie wszczętej w trybie art. 157 §1 i 2 k.p.a. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka bowiem, jako organ kasacyjny (por. art. 158 k.p.a.) na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu regulowały, w czasie wydania decyzji przez Burmistrza [...] 9 grudnia 2002 r., przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w G. z 4 marca 1985 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 10 poz. 174 z 29 października 1985 r. Przepisy te podlegały ocenie przez organ wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza [...] w procedurze wszczętej 25 listopada 2003 r. To w tej dacie wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organu I instancji z 9 grudnia 2002 r. Zawiadomienie o tej czynności Samorządowe Kolegium Odwoławcze doręczyło E. R. 4 grudnia 2003 r. Nie nastąpiło zatem zarzucane przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (choć nie powtórzone już w skardze) naruszenie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Także wydana w następstwie tak wszczętej procedury zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] odpowiada prawu, z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Na podstawie art. 87 Konstytucji R.P. źródłem powszechnie obowiązującego prawa są przede wszystkim Konstytucja, ustawy i rozporządzenia. Źródłem tym są także akty prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Aktem prawa miejscowego jest zatem także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego w drodze uchwały rady gminy (rady miejskiej). Akt ten powszechnie obowiązuje na obszarze działania tej rady gminy (por. art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.). Takim właśnie planem a zarazem aktem prawa miejscowego jest plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony cytowaną i właściwie ogłoszoną uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w G. z 4 marca 1985 r. obowiązujący w dacie decyzji Burmistrza [...] z 9 grudnia 2002 r. Decyzja ta oparta była na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 13 ust. 1. Zatem pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w założeniu wskazuje na zgodność inwestycji z planem miejscowym. W rozpatrywanej sprawie będącej następstwem wydania przez Burmistrza [...] decyzji z 9 grudnia 2002 r. takiej zgodności jednak nie było. Szczegółowe motywy przyjęcia sprzeczności decyzji organu I instancji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykłada szczegółowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zważania te odpowiadają prawu i okolicznościom faktycznym sprawy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały Rady Gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się – w zależności od potrzeb – m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (por. art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Słusznie zatem organ analizując dokumentację planu (wyrys z rysunku planu i część opisowa planu) dochodzi do konkluzji, że działka A zabudowana przez strony położona jest na obszarze jednostki mieszkaniowo – usługowej "C" w G., na terenie oznaczonym symbolem "C3UO" o opisie m in. "Istniejąca szkoła średnia ogólnokształcąca (...). W związku z tym dopuszczalna a nawet wskazana jest modernizacja i rozbudowa o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno – wychowawcze nauczania". Pawilon powstały w następstwie decyzji z 9 grudnia 2002 r. trafnie nie został uznany za "służący celom dydaktycznym szkoły". Jest to typowy obiekt handlowo – usługowy branży przemysłowej, a jego funkcji nie zmieni nawet częściowo "proszkolny" profil sprzedaży towarów. Prawidłowo także Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając zawartą w aktach sprawy opinię urbanistyczną dotyczącą lokalizacji pawilonu - na tle ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego [...] – wskazało, że korekta określonych w planie granic terenu "C3UO" dozwolona była dla jego powiększenia, a nie zmniejszenia, tu na rzecz sąsiedniego terenu "C1AUC", o charakterze mieszkaniowo – usługowym. Te rozważania i okoliczności wskazują jednoznacznie, że decyzja z 9 grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki A w G. była niezgodna z funkcją terenu "C3UO", co oznacza jej sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność ta narusza zasady ładu przestrzennego przewidziane planem i rodzi daleko idące konsekwencje. W myśl art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli (pkt 1) – jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ustępu 2 tego artykułu stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Omawiany przepis wprowadzony zastał przez art. 91 pkt 14 ustawy z 14 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106 poz. 668) i obowiązywał od 1 stycznia 1999 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że akt ten dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z 21 stycznia 1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1998/1/30). Jednym z takich przepisów jest obowiązujący w dacie 9 grudnia 2002 r. przepis art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako sprzeczna z planem miejscowym jest nieważna z mocy prawa, to z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji mógł stwierdzić jej nieważność. Wobec tych rozważań a zwłaszcza cytowanej na wstępie zasady, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ orzeka na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji, zupełnie chybione są zarzuty skargi naruszenia art. 87 ust. 3, art. 88 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to wprost z wcześniejszych rozważań. Końcowo należy także rozważyć, czy w sprawie nie winien być zastosowany przepis art. 156 § 2 in fine k.p.a. Nie stwierdza się bowiem nieważność decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Za takie w toku postępowania przyjmował skarżący wybudowanie obiektu w dobrej wierze. Trzeba w związku z tym rozpocząć od stwierdzenia, że przepis art. 156 § 2 in fine dotyczy skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialno – prawnych decyzji (por. uchwałę 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, opubl. OSNC 1992/12/211). Zasadniczo zatem nieodwracalność skutków prawnych dotyczy jednej z trzech sytuacji: a) przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło b) podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność zachowania tego prawa c) nastąpiła zmiana stanu prawnego powodująca wygaśnięcie instytucji stanowiącej źródło prawa. Żadna z opisanych sytuacji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Strona skarżąca cytując orzeczenie NSA z 23 listopada 1987 r. wskazujące na powyższe wyliczenie przypadków nieodwracalności skutków prawnych, pomija tezę cytowanego w nim innego orzeczenia, iż nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych i podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym : (por. wyrok NSA z 16 października 1995 r., IV SA 747/94 opubl. Wspólnota 1997/7/str. 26). Z tych wszystkich względów należało zważyć, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a to w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).