II SA/Op 227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi D. D. na pismo Burmistrza Nysy z dnia 29 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na pismo Zastępcy Burmistrza Nysy z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...]. Z przedmiotowego pisma, wydanego z upoważnienia Burmistrza Nysy przez jego Zastępcę - wynika, że dotyczy ono odmowy przyznania tytułu prawnego do lokalu usytuowanego w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie pismo to informuje o podtrzymaniu negatywnego stanowiska w tej kwestii, zawartego w piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. Z akt sprawy wynika, że zakwestionowane pismo związane jest z ubieganiem się przez D. D. o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], który to lokal zajmowany był na podstawie umowy najmu przez H. K. Po śmierci tego najemcy, skarżący ubiegał się o wstąpienie w stosunek najmu po zmarłym najemcy podnosząc, że takie prawo przysługuje mu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego z tego względu, iż najemca był ojczymem skarżącego. Kwestia ta była rozpatrywana w postępowaniu sądowym, a Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt [...] powództwo D. D. oddalił, a wszelkie odwołania w tej sprawie skarżącego zostały oddalone (por. postanowienie Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Odwoławczy, sygn. akt [...] z dnia 24 listopada 2016 r.). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że kwestie związane z zajmowaniem lokalu przez skarżącego po zgonie dotychczasowego najemcy nie tylko nie należą do kognicji sądów administracyjnych, ale dodatkowo w sprawie D. D. toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym, które zakończyło się oddaleniem roszczeń skarżącego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a i pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga D. D. dotyczy pisma Burmistrza Nysy, odmawiającego wstąpienia w stosunek najmu konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny (partnerze). Wskazać zatem należy w pierwszej kolejności, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny. Tym samym, stan faktyczny sprawy nie odnosi się do ustaleń dokonanych wyżej przywołaną uchwałą NSA. Opisane zagadnienie będące przedmiotem skargi, uregulowane zostało w istocie w art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Zagadnienie to nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10). Omawiana regulacja prawna umożliwia zatem wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu. W konstrukcji tej nie ma jednak jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Regulacja ta nie stanowi zatem dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu Gminy [...], a więc nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zaskarżone pismo Burmistrza Nysy zawiera natomiast jedynie stanowisko Gminy [...], będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) ewentualnego lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu (por. postanowienia NSA: z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2137/12; z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2784/16, dostępne na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości sądu wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a. Świadczy o tym także okoliczność, że była ona już przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny, który oddalił powództwo skarżącego. Z tych względów skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji.