II SA/Op 229/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi M. W. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Wydanie tych orzeczeń w postępowaniu administracyjnym poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 31 stycznia 2005 roku M. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. podanie o udzielenie pomocy "na zakup węgla i drzewa oraz bonów na żywność". Wskazała, że posiadane dochody nie wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania domu i wydatków na leki wynoszących ponad 1375 zł, a nie obejmujących zakupu żywności, opału i innych kosztów utrzymania. Pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadził aktualizacyjny wywiad środowiskowy i ustalił, że M. W. mieszka w zdewastowanej nieruchomości stanowiącej dom trzyizbowy pozbawiony kanalizacji, wc, łazienki i gazu. Nieruchomość tą zajmuje wraz z mężem F. W., a dochód rodziny strony wynosi 1694,42 zł, co daje dochód na osobę w rodzinie w kwocie 847,21 zł. Ustalił także, że strona i jej mąż F. W. są osobami schorowanymi, inwalidami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego w szczególności M. W. choruje na cukrzyce, nadciśnienie tętnicze i żylaki, a F. W. na gruźlicę i miażdżycę. W toku czynności związanych z wywiadem środowiskowym ustalono, że strona hoduje psy, których liczba się zmienia, ale wynosi nie mniej niż 40 zwierząt. Zgromadzono także w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dowody z dokumentów wykazujące wydatki za wodę, energie elektryczną, telefon oraz wysokość dochodów z tytułu emerytury i renty. W oparciu o tak przeprowadzone postępowanie oraz dane wynikające z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w 2000 roku przy rozpatrywaniu poprzednio zgłoszonego wniosku o pomoc społeczną, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił przyznania M. W. pomocy w formie zasiłku celowego. W motywach decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy obejmującego źródła dochodów rodziny oraz wysokość wydatków na utrzymanie i leczenie organ stwierdził, że strona nie kwalifikuje się do pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, gdyż nie spełnia kryterium dochodowego o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócono także uwagę na wielkość potrzeb w obrębie właściwości organu zgłoszonych przez inne osoby uprawnione do świadczeń pomocy społecznej, których to potrzeb ośrodek nie może spełnić w całości, z uwagi na szczupłość posiadanych środków finansowych. Co do prawa strony do specjalnego zasiłku celowego "nie znaleziono szczególnie uzasadnionego powodu pozwalającego na przyznanie takiego świadczenia zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej" podkreślając, iż "nie bez znaczenia jest fakt, że strona posiada stałe źródło dochodu w postaci renty i emerytury co stwarza poczucie bezpieczeństwa socjalnego". W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie świadczeń pomocy społecznej zarzucając, że nie ma środków na ogrzewanie oraz nie posiada wymienionych przez organ 316 zł na osobę jako środków, które miałyby być wyłącznie przeznaczone na koszty bieżącej egzystencji poza stałymi wydatkami na utrzymanie domu i leczenie. M. W. zaznaczyła także, że oboje z mężem są zadłużeni i nie posiadają potrzebnych, odpowiednich do pory roku ubrań. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa i ustalonym stanie faktycznym. Przedstawiono zasady ustalania kryterium dochodowego w odniesieniu do dochodów strony i zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż nie zachodzą szczególne okoliczności wymagane przepisami prawa. Podniesiono, że mimo wysokich wydatków związanych z hodowlą psów, zakupem leków i wydatkami mieszkaniowymi, strona ma możliwość poczynienia oszczędności na zakup opału, a w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku sytuacja rodziny nie uległa radykalnej zmianie wskazującej na konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zważono także na sytuację Ośrodka w odniesieniu do potrzeb innych osób w rejonie charakteryzującym się wysokim bezrobociem i rozległym ubóstwem. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji przedstawiając ponownie swoją sytuację materialną, zdrowotną i warunki bytowe. Zaznaczyła przy tym, że rodzina nie może liczyć na pomoc osób trzecich, że małżonkowie nie są w stanie załatwiać zwykłych spraw związanych z funkcjonowaniem rodziny, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Zaznaczono, że posiadane zwierzęta oddano do schroniska. Zwrócono uwagę na szkody powstałe w budynku z uwagi na pożar (spalenie drzwi), niesprawność pieca i ogrzewanie domu energią elektryczną powodujące ponoszenie wysokich opłat za energię. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonym zakresie kognicji sądu administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych przyczyn niż w niej wskazano. M. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup opału oraz w formie świadczenia niepieniężnego, a to posiłków. Żądania te odpowiadają uregulowaniom zawartym w art. 36 pkt 1 c i pkt 2 j ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r., Nr 64 poz. 593 ze zm.) zwana dalej "ustawą", znajdujących odpowiednie rozwinięcie w art. 39 - 41 ustawy i w art. 48 ustawy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a to na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 48 ust 1 ustawy osoba lub rodzina ma prawo między innymi do posiłku, jeżeli jest tego pozbawiona. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy (...), który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W sprawie pozostaje bezsporne, że strona uprawniona jest co do zasady do pomocy społecznej z powodu niepełnosprawności oraz długotrwałej i ciężkiej choroby (art. 7 pkt 5 i 6 ustawy). Z braku rozumienia pojęcia kryterium dochodowego wynika zapewne kwestionowanie przez stronę przekroczenia progu dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tą okoliczność na tle ustaleń wywiadu środowiskowego i odcinków świadczeń emerytalno – rentowych zawierających kwoty zasiłku pielęgnacyjnego dostatecznie szczegółowo i zgodnie z obowiązującym prawem, wyjaśniają motywy decyzji organu odwoławczego i nie ma potrzeby ich ponownie przytaczać. Zwrócić można jedynie uwagę, że mimo powołania się przez organ odwoławczy na zapis art. 8 ust 2 ustawy, akta sprawy nie zawierają informacji wyjaśniającej wątpliwości co do ewentualnego istnienia uchwały Rady Gminy [...] co do kwot granicznych (kryterium dochodowego) uprawniających do zasiłku okresowego i celowego. Przyjmując jednak nawet, że w braku takiej uchwały strona nie spełnia kryterium dochodowego z art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy, oraz, że - jak słusznie zauważają organy - ,iż samo ustalenie spełnienia przez stronę przesłanek z art. 7 pkt 5 i 6 ustawy nie powoduje automatycznie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie wnioskowanego zasiłku celowego i posiłków, należy podkreślić, że badanie sprawy w granicach art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazywało uchylenie zaskarżonych aktów. Zdaniem Sądu z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, a motywy decyzji co do braku podstaw w zastosowaniu art. 41 ustawy nie przekonują. Dokonując takiej oceny Sąd jest w pełni świadom trudności jakie napotykał szczególnie organ pierwszej instancji we właściwym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u strony (ograniczona możliwość wejścia na posesję, ułomność strony i jej męża wynikająca z wieku, chorób, trudności w komunikacji ze stroną w czasie rozmów o możliwych rozwiązaniach jej sytuacji bytowej). Nie oznacza to jednak możliwości "odstąpienia" od właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nawet gdyby pewne czynności zostały podjęte wbrew woli strony, za to w imię właściwie rozumianego jej słusznego interesu (np. w zakresie powrotu do usług opiekuńczych). Jeśli bowiem przyjąć za w pełni wiarygodne zapisy wywiadu środowiskowego z dnia 30 marca 2000 r., to już kilka lat temu budynek zajmowany przez stronę nadawał się do rozbiórki. Brak wody bieżącej, wc, łazienki, kanalizacji, dewastacja pomieszczeń i posiadanie kilkudziesięciu psów, stan ten po kilku latach mógł się tylko pogorszyć. Wpłynęła na ten stan zapewne także rezygnacja stron z usług opiekuńczych oraz pogarszający się stan zdrowia i ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu związane z wiekiem strony i jej męża. Trzeba jednak pamiętać, że świadczenia pomocy społecznej są udzielane także z urzędu (art. 102 ustawy), a obowiązek strony z art. 4 ustawy (obowiązek współdziałania) nie może być bezwzględnie "egzekwowany", w szczególności bez uwzględniania realiów danej sprawy, w tym cech i warunków osobistych strony (osoby lub rodziny uprawnionej do korzystania z pomocy społecznej). Po tych uwagach trzeba wskazać, że w wywiadzie aktualizacyjnym nie ma odniesienia się do warunków mieszkaniowych strony, które uległy zapewne pogorszeniu. Strona pisze o niesprawności pieca, o spaleniu drzwi w wyniku pożaru, co do których to okoliczności brak jest jakichkolwiek ustaleń. Akta nie zawierają wskazania, czy organ ustalił jakieś działania władzy budowlanej np. wobec grożącej katastrofy budowlanej, albo Sądu opiekuńczego w trybie art. 183 § 1 Kodeksu Rodzinnego i Opekuńczego. Takie ustalenia rodzić mogłyby konieczność podjęcia z urzędu działań o pomoc społeczną w formie umieszczeń w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 4 ustawy). Ta ostatnia uwaga odnosi się oczywiście do generalnego rozwiązania sytuacji rodziny strony. Tymczasem przedmiotem wniosku i ocen organu była konkretna potrzeba pomocy zgłoszona w środku sezonu zimowego, przez zaawansowanych wiekiem, schorowanych i niedołężnych ludzi. Zgłoszenie pomocy wnioskiem z 31 stycznia 2005 r. wydaje się potraktowane zbyt rutynowo i tylko przez pryzmat ubóstwa mieszkańców gminy oraz wysokości posiadanych przez M. W. i jej rodzinę dochodów, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego i zawężenie rodzaju świadczeń z pomocy społecznej, do których są ewentualnie uprawnieni. Nie ma w ustaleniach i motywach decyzji organów, poza szczegółowo opisanymi ogólnymi potrzebami ośrodka pomocy społecznej, odniesienia się, dlaczego w ramach dozwolonego uznania administracyjnego nie przyjęto istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rodzinie strony, w dacie złożenia wniosku. Tymczasem jeśli wobec treści zdania 1. art. 41 ustawy kryterium dochodowe nie ma rozstrzygającego znaczenia to trzeba wykazać brak podstaw przyznania bez zwrotnego specjalnego zasiłku celowego, Można też rozważać przyznanie zasiłku celowego podlegającego w części lub całości zwrotowi o ile strona wyrazi na to zgodę np. w trakcie wywiadu środowiskowego. Strona ma własne stałe dochody, w sezonie grzewczym koszty jej wzrastają w sposób oczywisty wobec kosztów ogrzewania energią elektryczną i zapewne wyższych kosztów leczenia. Należało zatem rozważyć, w tym także w związku z zapisem art. 2 ust. 1 ustawy, czy strona, która nie jest w stanie pokonać trudności życiowych własnymi zasobami w okresie wzmożonych zimowych wydatków, nie powinna otrzymać specjalnego zasiłku celowego, a z braku możliwości finansowych organu – za jej zgodą - zwrotnego zasiłku celowego. Wysokość dochodów rodziny strony wydaje się umożliwić zwrot, choćby w części udzielonej pomocy poza sezonem zimowym, gdy koszty utrzymania w oczywisty sposób maleją. W przeszłości zresztą strona ponosiła już koszty odpłatnych usług opiekuńczych. Z tych wszystkich względów nie można uznać, że odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej była zasadna, a wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie zostały udowodnione. Skoro zatem do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżone akty, orzekając też o nie podleganiu wykonania decyzji z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.