II SA/Op 229/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 8 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. J. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 8 maja 2019 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z dnia 6 marca 2019 r., nr [...], wydanego w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt sprawy, stanie faktycznym i prawnym: Opisanym wyżej rozkazem personalnym z dnia 6 marca 2019 r., Komendant Powiatowy Policji w Nysie zwolnił skarżącą ze służby w Policji z dniem [...], w związku ze skazaniem jej prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz przesłano na dotychczasowy adres skarżącej ([...]-[...] [...], ul. [...]) przesyłką poleconą. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, przy czym data pierwszego awiza jest nieczytelna, natomiast za drugim razem w dniu 18 marca 2019 r. W dniu 26 marca 2019 r. Urząd Pocztowy w [...] dokonał zwrotu korespondencji. Pismem z dnia 14 marca 2019 r. skarżąca zawiadomiła organ I instancji o zmianie adresu swego miejsca zamieszkania na: [...]-[...] [...], nr [...]. W następstwie powyższego, po bezskutecznych próbach doręczenia przez funkcjonariuszy KPP w Nysie rozkazu na podany nowy adres oraz na adres poprzedni, organ ten ponownie przesłał skarżącej drogą pocztową w dniu 20 marca 2019 r. przedmiotowy rozkaz personalny. Korespondencję tę skarżąca odebrała osobiście w dniu 8 kwietnia 2019 r. Uprzednio była ona awizowana w dniu 21 marca 2019 r. oraz w dniu 28 marca 209 r. Pismem datowanym na 23 kwietnia 2019 r. i nadanym w tym samym dniu skarżąca wniosła odwołanie od decyzji (rozkazu personalnego) organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podnosząc w uzasadnieniu, że odwołanie zostało złożone przez skarżącą z naruszeniem 14 – dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. Wyjaśnił, że pierwsza korespondencja, wysłana na znany organowi adres skarżącej została nadana w dniu 7 marca 2019 r. i po dwukrotnych awizach (pierwsze awizo w dniu 8 marca 2019 r.) zwrócona do organu z odpowiednią adnotacją pocztową. Powoduje to, że za datę doręczenia należało uznać dzień 22 marca 2019 r., tj. dzień, w którym upłynął 14 dniowy termin na odebranie awizowanej korespondencji. Dalej podniósł, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zmianie adresu skarżącej podjęto ponowną próbę doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego. Przesyłka ta była również dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy w dniu 21 marca 2019 r. Termin do jej odebrania upłynął w dniu 4 kwietnia 2019 r. i od tej daty należało liczyć 14 – dniowy termin do jej odbioru. Termin ten upłynął w dniu 4 kwietnia 2019 r. i jest to data, od której należało, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., liczyć termin do wniesienia odwołania. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest to, że w dniu 8 kwietnia 2019 r. Urząd Pocztowy w [...] zamiast odesłać korespondencję do organu wydał ją stronie. We wniesionej skardze strona zarzuciła naruszenie art. 44 § 1 – 4 K.p.a. na skutek nie wzięcia pod uwagę daty faktycznego wydania przesyłki stronie, art. 134 K.p.a. na skutek jego zastosowania i uwzględnienia okoliczności faktycznych sprawy, art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek niewyczerpującego zebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym sprzeczności w postępowaniu operatora pocztowego, który wydał przesyłkę stronie pomimo adnotacji o jej zwrocie do organu oraz art. 10 K.p.a. na skutek pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administarcyjnym. Wniosła też o zbadanie upoważnienia zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu do wydania zaskarżonego postanowienia w imieniu Komendanta. Wskazując na powyższe wnioskowała o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniosła, że domniemanie wynikające z art. 44 § 4 K.p.a. nie jest domniemaniem nieusuwalnym, do faktycznego odbioru rozkazu personalnego doszło w dniu 8 kwietnia 2019 r. i od tej daty, wygenerowanej automatycznie przez placówkę pocztową, liczyła termin do wniesienia odwołania, pozostając w przeświadczeniu, że dochowuje wskazanego w rozkazie terminu odwoławczego. Powołała się na wyrok NSA, w którym przyjęto, że w sytuacji, gdy placówka pocztowa wydaje adresatowi korespondencję po upływie czternastodniowego awizowania, to ma prawo być on przekonany, że termin do wniesienia odwołania zaczyna biec od dnia doręczenia przesyłki. Nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, gdyż była przekonana, że dotrzymuje terminu odwoławczego. Podniosła również, że w przypadku doręczenia zastępczego należy rozstrzygać wątpliwości co do zastosowanej procedury na korzyść strony. Organ wnosił o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do skargi zawiadomienia powtórnego o możliwości odbioru przesyłki. W uzasadnieniu, po przedstawieniu okoliczności sprawy, podtrzymał dotychczasową argumentację co do prawidłowości i skuteczności doręczenia, w toku którego listonosz awizował przesyłkę 21 lub 22 marca 2019 r. Na tę okoliczność powołano też kilka orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynikało, że wydanie stronie korespondencji po upływie terminów określonych w art. 44 § 1 pkt 1 oraz § 4 K.p.a. nie ma wpływu na ustalanie zachowania terminu przez stronę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenie sądu poddane jest nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; Istotą sporu jest kwestia prawidłowości doręczenia skarżącej pisma zawierającego decyzję (wydaną w formie rozkazu personalnego), związanej z tym daty doręczenia tego pisma oraz skutków procesowych niewłaściwego działania operatora pocztowego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że sposób doręczania korespondencji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 42 i 43. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W drugim z wymienionych przepisów wskazano z kolei, że przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Nie jest sporne, że podjęta przez organ próba doręczenia przedmiotowej korespondencji stronie w tym trybie okazała się nieskuteczna, gdyż funkcjonariusze Policji, którym zlecono doręczenie przesyłki do rąk skarżącej, nie mogli tego dokonać ze względu na jej nieobecność i niemożność ustalenia jej miejsca pobytu. Z akt sprawy wynika ponadto, że organ podejmował dwukrotnie taką próbę, przy czym drugie podejście wynikało z tego, że w okresie po nadaniu korespondencji na dotychczasowy adres skarżącej a przed jej doręczeniem, poinformowała ona o zmianie adresu. W ocenie Sądu, postępowanie organu I instancji, który dostrzegł konieczność ponowienia wysyłki, było prawidłowe. Wprawdzie z art. 41 K.p.a. wynika że: "§ 1. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. § 2. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.", to jednak regulacja ta może mieć zastosowanie pod pewnymi warunkami. W piśmiennictwie zwraca się w szczególności uwagę na to, że zastosowanie domniemania o doręczeniu pisma pod dotychczasowym adresem lub adresem elektronicznym (art. 41 § 2) jest dopuszczalne, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) strona (przedstawiciel strony lub pełnomocnik) zmieniła w toku postępowania administracyjnego adres lub adres elektroniczny bez powiadomienia organu administracji orzekającego w sprawie; 2) doręczenia dokonano pod dotychczasowym adresem lub adresem elektronicznym; 3) strona (przedstawiciel strony lub pełnomocnik) została pouczona przez organ administracji o obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu lub adresu elektronicznego i skutkach niedopełnienia tego obowiązku (zob. P. Przybysz "Komentarz aktualizowany do art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego" – System Informacji Prawnej LEX, teza 2 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie do zmiany adresu nie doszło po wszczęciu postępowania w sprawie (brak w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania z urzędu, pomimo pisma strony z dnia 4 marca 2019 r., zawiadamiającego o jej skazaniu). Strona nie została też poinformowana o obowiązkach wynikających z art. 41 K.p.a. W takich okolicznościach oraz przy uwzględnieniu faktu, że organ powziął wiadomość o nieodebraniu przez stronę wysłanej do niej korespondencji na dotychczasowy adres, należało przyjąć, że doręczenie pierwotne, nawet gdyby uznać, że było ono formalnie prawidłowe na skutek właściwego awizowania, nie wywołało skutków prawnych, w tym w postaci zapoczątkowania biegu terminu do wniesienia odwołania, wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, tryb awizowania był jednak w tym wypadku nieprawidłowy, gdyż skoro strona zmieniła miejsce zamieszkania, to operator pocztowy powinien zaniechać powtórnego wystawienia awiza, tylko odesłać korespondencję ze wzmianką o tym, że adresat nie zamieszkuje pod podanym adresem. Co do drugiej próby doręczenia podjętej w dniu 18 marca 2019 r. stwierdzić należało, że podobnie jak przy próbie pierwszej nieskuteczne okazały się działania zmierzające do bezpośredniego doręczenia pisma do rąk własnych skarżącej (notatki służbowe podkomisarza R. W. i aspiranta sztabowego J. S. z dnia 19 marca 2019 r.). Bezsporne jest też to, że skarżąca nie odebrała korespondencji bezpośrednio z rąk doręczyciela pocztowego, który nie zastał jej w domu. W takim stanie rzeczy, w art. 44 K.p.a. ustawodawca przewidział sposób postępowania w przypadku, gdy doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 okaże się niemożliwe, wskazując, że w takich okolicznościach: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie natomiast z art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z przytoczonej wyżej regulacji wynika zatem bezsprzecznie, że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur, w szczególności dotyczy to czytelnego wypełnienia przez doręczającego pracownika poczty względnie przez osobę o jakiej mowa w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela. Doniosłe znaczenie tych czynności związane jest przede wszystkim z tym, że z ich realizacją prawodawca wiąże materialnoprawny skutek doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy nie dochodzi do osobistego odbioru korespondencji. Z kolei przyjęcie fikcji doręczenia pozwala na określenie biegu terminów procesowych - ich początku i zakończenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1311/18 – zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Zdaniem Sądu, możliwość uznania doręczenia zastępczego za prawidłowe obejmuje również obowiązek prawidłowego pouczenia operatora pocztowego o terminie, w którym można odebrać korespondencję. W przypadku, gdy termin ten określono wadliwie, wadliwy jest też cały proces awizowania, o którym mowa w art. 44 § 1 – 4 K.p.a. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy termin ten określono zbyt krótko jak i sytuacji gdy został on określony w sposób zbyt odległy, skutkiem czego strona odebrała korespondencję już po upływie 14 – dniowego terminu awizowania, wynikającego z art. 44 § 3 K.p.a. Z załączonego do skargi druku awiza dotyczącego przesyłki zawierającego sporną korespondencję wynika, że operator pocztowy pouczył adresatkę (skarżącą), iż termin odbioru awizowanej wcześniej przesyłki upływa w dniu 8 kwietnia 2019 r., a nie - jak należało przyjąć na podstawie daty pierwszego awiza - w dniu 4 kwietnia 2018 r. Tego rodzaju nieprawidłowość powoduje, że w rozpatrywanej sprawie domniemanie doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 4 K.p.a., na które powołuje się organ odwoławczy, nie mogło być podstawą do przyjęcia tzw. fikcji doręczenia w ostatnim dniu 14 – dniowego terminu awizowania przesyłki po raz pierwszy, tj. w dniu 4 kwietnia 2019 r., gdyż proces awizowania pocztowego był wadliwy. Wada polegała na mylnym pouczeniu skarżącej. O prawidłowym awizowaniu można mówić tylko i wyłącznie wtedy, gdy wszystkie związane z tym wymogi zostały spełnione, zaś jakikolwiek brak czy uchybienie w tym zakresie powoduje jego nieskuteczność. Podkreślić należy, że przepis art. 44 K.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 855/14 i z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1367/11 – zam. w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy rozkaz personalny skarżąca odebrała osobiście w urzędzie operatora pocztowego w dniu 8 kwietnia 2019 r. i tylko ta data powinna być uznana za skuteczną datę doręczenia w rozumieniu art. 40 § 1 K.p.a. W wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3399/15 – zam. w CBOSA, zapadłym wprawdzie na tle sprawy o przywrócenie terminu do czynności procesowej, w uzasadnieniu trafnie podniesiono, że "błędne wydanie skarżącej przez pocztę przesyłki po okresie jej awizowania, stanowi okoliczność uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi. To stanowcze stwierdzenie znajduje bowiem uzasadnienie w okolicznościach sprawy – wydanie w urzędzie pocztowym przesyłki poleconej ze zwrotnym poświadczeniem odbioru, zawierającej decyzję, w której widniała informacja o możliwości wniesienia od niej odwołania w terminie 14 dni od dania jej doręczenia, upewniało stronę, że termin ten należy liczyć właśnie od dnia otrzymania jej na poczcie, a nie od jakiejkolwiek innej daty, nawet, jeżeli dałoby się ją obliczyć na podstawie adnotacji zamieszczonej na pierwszym awizie". Przy wskazanej wyżej wadliwości procedury awizowania, należało zatem przyjąć, że do doręczenia umożliwiającego zapoznanie się skarżącej z treścią decyzji z dnia 6 marca 2019 r. doszło w dniu 8 kwietnia 2019 r. i od tej daty licząc, brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należało przyjąć, że są one nieuzasadnione. W jej uzasadnieniu nie wskazano jakie negatywne skutki procesowe wyniknęły dla skarżącej z niezastosowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Natomiast kwestia właściwego umocowania osoby, która w imieniu organu wydaje określony akt, jest sprawą odrębną od sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest merytoryczna kontrola aktu wydanego z upoważnienia organu przez taką osobę. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie.