II SA/Op 232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. K. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 17 maja 2019 r., nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...], zezwalającą spółce A S.A. z siedzibą w [...] na dokonanie czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej 15kV realizacji [...] - [...] na nieruchomościach gruntowych położnych w gminie [...] stanowiących własność skarżącego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r. A. W., działający z upoważniania inwestora - spółki A S.A. z siedzibą w [...], wystąpił do Starosty Kluczborskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowych objętych księgami wieczystymi: [...] (działka nr a, [...]),[...] (działki: nr b i nr c, [...]), [...] (działka nr d, [...]),[...] (działki: nr e, nr f, nr g, nr h, nr i, [...]), położonych w gminie [...], obręb [...] o łącznej pow. 9,9300 ha, stanowiących własność skarżacego, poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji liniowej, polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji [...] - [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka opisała inwestycję, zawarła informacją o nieruchomości oraz przedstawiła przebieg rokowań w sprawie uzyskania zgody właściciela nieruchomości. Do wniosku załączyła dokumenty na potwierdzenie wskazanych okoliczności, w tym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 16 stycznia 2017 r. oraz odpisy pism stanowiących korespondencję prowadzoną z właścicielem ww. nieruchomości w ramach rokowań. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...], Starosta Kluczborski, na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 - dalej w skrócie: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), zezwolił spółce A S.A. z siedzibą w [...] na dokonanie czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji [...] - [...] na nieruchomościach gruntowych objętych księgami wieczystymi: [...] (działka nr a, [...]),[...] (działki: nr b i nr c, [...]), [...] (działka nr d, [...]), [...] (działki: nr e, nr f, nr g, nr h, nr i, [...]), położonych w gminie [...], obręb [...] o łącznej pow. 9,9300 ha, stanowiących własność skarżącego. W tym zakresie organ określił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na: usunięciu zużytych wyrobów budowlanych wchodzących w skład obiektu liniowego, tj. słupów i przewodów; wymianie słupów stojących na działkach nr a, d, c, f, i oraz przewodów i osprzętu umożliwiających ich zamocowania oraz rozbiórce linii napowietrznej na działkach nr e, h, g i c. Powyższe czynności zostaną wykonane w pasie o długości 576 m i szerokości 4,5 m, zgodnie z załączoną do wniosku mapą. W punkcie drugim sentencji decyzji organ zobowiązał Spółkę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli byłoby to niemożliwe, do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W przypadku ustalenia odszkodowania, zobowiązał inwestora do przedłożenia opisu stanu zagospodarowania nieruchomości terenu, o którym mowa w punkcie pierwszym decyzji, według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt, jak i na dzień zakończenia inwestycji oraz opisu szkód na gruncie, powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dalszej kolejności podał, że przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie funkcjonującej od czasów przedwojennych napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowanym 15 kV relacji [...] - [...]. W związku z planowanymi pracami budowlanymi osoby działające w imieniu A S.A. rozpoczęły rokowania z właścicielem nieruchomości R. K. w celu ustalenia wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowych działkach. Za udostępnienie działek skarżący żądał wynagrodzenie w wysokości 22 zł/mb linii oraz 15.000,00 zł z tytułu wycinki drzew pod linią napowietrzną, łącznie około 27.000,00 zł. Z kolei, wycena rzeczoznawcy prawa służebności przesyłu dla linii SN na ww. nieruchomościach wyniosła 1.870,00 zł. W związku z kwotą wyceny i faktem, że jest to jedna z ostatnich zgód wymaganych do zakończenia etapu projektowania przebiegu modernizowanej linii napowietrznej, A S.A. zaproponował właścicielowi wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu wynoszące 9.100,00 zł, którą to kwotę podtrzymano podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 19 września 2018 r. Podczas tej rozmowy skarżacy zaproponował obniżenie swoich oczekiwań do kwoty 23.000,00 zł. Zaproponowana kwota stanowczo przewyższała wycenę biegłego rzeczoznawcy i ostatecznie nie została zaakceptowana przez inwestora. Organ dodatkowo podniósł, że w przypadku ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., zobowiązał inwestora do sporządzenia opisu stanu zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt, celem wykonania inwestycji, jak i na dzień jej zakończenia oraz opisu szkód na gruncie powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii. Nadmienił, że sporządzone opisy będą stanowiły materiał dowodowy w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się R. K., który w odwołaniu wniósł o jej uchylenie w całości. Względem zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzeniu się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz naruszenie art. 13 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do polubownego załatwienia sprawy w drodze mediacji. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta Kluczborski poinformował go o zakończeniu postępowania i możliwością zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zakreślając termin siedmiodniowy od otrzymania pisma, który upływał 24 grudnia 2018 r. Tymczasem już w dniu 18 grudnia 2018 r. organ ten wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, uniemożliwiając mu zapoznanie się ze sprawą i ewentualne wniesienie uwag. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 17 maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kluczborskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy, Wojewoda potwierdził, że przedmiotowa przebudowa linii elektroenergetycznej jest niewątpliwie celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n., albowiem stosownie do art. 6 ust. 2 u.g.n., jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem analizowana przesłanka została spełniona. Wątpliwości organu wzbudziło natomiast spełnienie wymogu zgodności planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ zauważył, że dla projektowanej inwestycji Burmistrz [...] wydał decyzję z 16 stycznia 2017 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z którą ustalono dla A S.A. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV w miejscowości [...] i [...] gm. [...]. Zakresem ww. decyzji objęte zostały działki: nr a, nr b, nr j, nr d, nr e, nr k, nr l, nr c, nr f, nr i, [...], w miejscowości [...] oraz nr ł, nr m, nr n, nr o, nr p, [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Natomiast zakresem wniosku objęto działki: nr a, nr b, nr c, nr d, nr e, nr f, nr g, nr h, nr i, położone w gminie [...], obręb [...]. Wątpliwości organu dotyczyły natomiast działki: nr g i nr h. Dodatkowo organ zauważył, że załączona do wniosku kserokopia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niekompletna, bowiem w treści tej decyzji wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określono na załącznikach 1-3 kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000 stanowiących integralną część decyzji, a kserokopia zawiera tylko jeden załącznik. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta Kluczborski wskazał jedynie na zgodność realizowanej inwestycji z decyzją Burmistrza [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia się do zakresu tej decyzji oraz jej treści. W aktach sprawy oraz w treści decyzji brak jest również informacji dotyczącej kwestii ostateczności tej decyzji, tym samym nie sposób uznać, że Starosta Kluczborski dokonał oceny zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jest to kwestia na tyle istotna, że ustalenia poczynione w tym zakresie mogą doprowadzić do zmiany granic ograniczenia korzystania z nieruchomości. W dalszej kolejności Wojewoda podkreślił, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Sformułowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Z kolei instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewoda podkreślił, że zakres ograniczenia prawa własności powinien być ściśle określony co oznacza, że nie może być pozostawiony swobodnemu uznaniu inwestora, ani ustalany w innym postępowaniu administracyjnym, w szczególności w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wskazując na bardzo lakoniczny opis projektowanej inwestycji zarówno w treści wniosku, jak również w decyzji Starosty Kluczborskiego, a także posługiwanie się pojęciem "remont" w sytuacji, gdy zarówno wniosek, jak również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazują na budowę czy przebudowę, wątpliwość Wojewody wzbudziło również prawidłowe zakwalifikowanie przez organ pierwszej instancji przedmiotowych prac. Odwołując się do treści art. 124 ust. 3 i 4 u.g.n., organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor, działając poprzez pełnomocnika, prowadził ze skrżącym rokowania w sprawie zgody na ustanowienie służebności przesyłu oraz zgody na realizację inwestycji związanej z przebudową linii elektroenergetycznej na nieruchomościach będących jego własnością. Czynności te zostały udokumentowane w postaci korespondencji prowadzonej pomiędzy zainteresowanymi stronami. Ostatecznie jednak nie doszło do zawarcia umowy. Strony postawiły sobie warunki, których nie chciały zaakceptować i dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której inwestor uzyskałby dostęp do nieruchomości. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Organ zauważył, iż niepodlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Odwołując się do treści art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 5 u.g.n., organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne ustalenia odszkodowawcze mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia decyzji Starosty Kluczborskiego wywodząc, że zobowiązanie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zrealizowaniu inwestycji oraz wskazanie na możliwość uzyskania rekompensaty wynika wprost z art. 124 ust. 4 u.g.n., zatem orzekanie w tej kwestii było zbyteczne. Poza tym brak było podstaw do orzekania w kwestii odszkodowania, które może być przedmiotem odrębnego postępowania i zobowiązania Spółki do sporządzenia oraz przedłożenia przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. opisu stanu zagospodarowania nieruchomości oraz opisu szkód powstałych na gruncie na skutek działań inwestycyjnych. Zaniechanie przez organ pierwszej instancji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest uchybieniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Z kolei, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że naruszenie przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. W przedmiotowej sprawie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. takiego wpływu nie wywołało. Nadto odwołujący miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska na etapie postępowania odwoławczego. W kwestii natomiast ewentualnego podjęcia postępowania mediacyjnego, organ wskazał, że podjął próbę przeprowadzenia mediacji zawiadamiając strony pismem z dnia 20 marca 2019 r. o możliwości przeprowadzenia mediacji. Jednakże na przeprowadzenie mediacji nie wyraził zgody inwestor. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że decyzja organu pierwszej instancji co do faktu była wadliwa. Jednakże nie zgodził się z uzasadnieniem i podstawą decyzji. W ocenie skarżącego, błędne jest stanowiska Wojewody, iż brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie stanowiło podstawy do unieważnia decyzji Starosty. Argumentował, że tryb rozpoznania jego zastrzeżeń w istocie sprowadzał się do jednoinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, co pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą dwuinstancyjności postępowania. Argumentował, że błędnie przyjął Wojewoda, że pomiędzy stronami doszło do rokowań. Za rokowania, nie można uznać przedstawienie przez jedną ze stron propozycji z zastrzeżeniem warunku, że jeżeli druga strona propozycji nie przyjmie to do porozumienia nie dojdzie. A tak sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodał nadto, że propozycja przedstawiona przez A jest nieadekwatna do strat, które już poniósł i poniesie w przyszłości z powodu wycinki lasu znajdującego się na linii przebiegu nowej trasy. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem modernizacji istniejącej linii elektroenergetycznej, lecz realizację nowej instalacji, czego nie zauważył Starosta Kluczborski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (po. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę Opolskiego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty Kluczborskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...], wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, która zezwalała spółce A S.A. z siedzibą w [...] na dokonanie czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej 15kV realizacji [...] - [...] na nieruchomościach gruntowych położnych w gminie [...] stanowiących własność skarżacego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 124 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej w skrócie u.g.n. Wedle tego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że ograniczenie przez starostę sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępny na ww. stronie internetowej CBOSA). W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 us.g.n., naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09). Badając kwestię wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Opolski wskazał na wynikającą z art. 124 ust. 1 u.s.g., konieczność zbadania, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie za na niewyjaśnioną Wojewoda uznał kwestię dotyczącą zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, orzekanie przez organ pierwszej instancji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz błędną kwalifikację zakresu i charakteru projektowanych prac. Zdaniem Sądu, zarzuty sformułowane przez organ drugiej instancji są w pełni uzasadnione. Zauważyć przyjdzie, że w odniesieniu do braku zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r., Burmistrz [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji. Zakresem tej decyzji objęte zostały działki: nr a, nr b, nr j, nr d, nr e, nr k, nr l, nr c, nr f, nr i, [...], w miejscowości [...] oraz nr ł, nr m, nr n, nr o, nr p, [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Natomiast zakresem wniosku z dnia 16 listopada 2018 r. Spółka A S.A. z siedzibą w [...], objęła działki nr a, nr b, nr c, nr d, nr e, nr f, nr g, nr h, nr i, położone w gminie [...], obręb [...]. Z zestawienia treści powyższych dokumentów wynika zatem, że wnioskiem inwestora zostały objęte zostały działki o nr g i nr h, które nie zostały objęte decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym zgodzić należało się z Wojewodą, że organ pierwszej instancji okoliczności tej nie wyjaśnił w sposób wystarczający. Ograniczenie się w motywach swojej decyzji jedynie do stwierdzenia, że realizowana inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 2017 r., nie można uznać za wystarczające, w szczególności gdy organ ten zupełnie nie odniósł się do zakresu tej decyzji, jej treści, jak również orzekał na podstawie niekompletnej dokumentacji (brak wszystkich załączników do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Tym samym zgodzić należało się z Wojewodą, że Starosta Kluczborski nie dokonał prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym kwestia ta ma istotne znaczenie bowiem ustalenia poczynione w tym zakresie mogą doprowadzić do zmiany granic ograniczenia korzystania z nieruchomości. Zauważyć przyjdzie, że obszar ograniczenia prawa własności ma kluczowe znaczenie w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, a ewentualna korekta granic tego ograniczenia może doprowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakres ograniczenia powinien być w decyzji ściśle oznaczony i nie może być pozostawiony swobodnemu uznaniu inwestora, ani ustalany w innym postępowaniu administracyjnym, w szczególności w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego Zgodzić należało się również w Wojewodą, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej kwalifikacji zakresu i charakteru projektowanych prac. W zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, że w treści decyzji Starosta posługuje się pojęciem "remont" tymczasem zarówno wniosek, jak również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazują na budowę czy przebudowę. Powyższe, jak słusznie akcentował Wojewoda, budzi wątpliwość co do prawidłowego zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji przedmiotowych prac, a także może wprowadzać w błąd stronę postępowania. W świetle powyższego, nie można zatem uznać, iż organ pierwszej instancji powziął wszelkie działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Bez wątpienia zaistniała potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym wypada, że poczynienie wspomnianych ustaleń, jako dotyczące zagadnień stanowiących bezpośrednio przesłanki orzekania, powinno być najpierw przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji. W przeciwnym bowiem razie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności byłyby przedmiotem rozważań tylko w jednej instancji, a więc z naruszeniem art. 15 k.p.a. Wszystko to dowodzi, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji - według dopuszczalnego w ramach instytucji sprzeciwu kryterium, tj. zgodności zaskarżonej decyzji z zastosowanym art. 138 § 2 k.p.a. - wykazała, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza tego przepisu prawa, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodzić należało się również z Wojewodą, że nie mógł on uzupełnić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ponieważ oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. W konsekwencji, uzasadniając konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś w zaleceniach co do dalszego postępowania wskazał na konieczność ustalenia zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, prawidłowego określenia zakresu i charakteru projektowanych prac oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać również wypada, iż wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza w sposób jednoznaczny, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącego na przeprowadzenie prac inwestycyjnych na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy - została załączona do wniosku o wydanie decyzji. Z przedłożonych dokumentów wynika, że strony prowadziły rozmowy w kwestii wynagrodzenia od czerwca 2016 r., ostatecznie w piśmie z dnia 4 września 2018 r. inwestor poinformował skarżącego o zleceniu wykonania wyceny służebności przesyłu dla lokalizacji linii napowietrznej SN, na działkach oznaczonych ewidencyjnie numerami a, b, d, c, f i i oraz dołączył do powyższego pisma wyciąg z operatu szacunkowego, w którym wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu ustalono na kwotę 1.873 zł. Skarżący swoje stanowisko zaprezentował w rozmowie telefonicznej 19 września 2018 r., kwestionując sposób wyceny rzeczoznawcy oraz żądając kwoty odszkodowawczej w wysokości 23.000 zł. W związku z powyższym, w piśmie z dnia 16 listopada 2018 r. inwestor wniósł o przedstawienie wyceny wykonanej przez rzeczoznawcę wybranego przez skarżącego. Na powyższe pismo skarżący nie udzielił odpowiedzi. Ostatecznie A zaproponował wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu na kwotę 9.100 zł, na co nie wyraził zgody skarżący. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zauważyć trzeba, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy nie oceniają treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Natomiast rokowania nie mogą przebiegać w nieskończoność i dopuszczalne jest ich zakończenie w każdym czasie, zwłaszcza gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Dlatego na gruncie niniejszej sprawy jako wystarczające do stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone. Inną rzeczą jest, że skarżący nie zaakceptował proponowanego wynagrodzenia, uważając je za zbyt niskie. Tych kwestii ani organy, ani sąd administracyjny nie bada. Istotne jest tylko stwierdzenie nieskuteczności negocjacji. Zauważyć nadto przyjdzie, że kwestie roszczeń właściciela z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego czy opisu stanu zagospodarowania nieruchomości oraz szkód powstałych na gruncie na skutek działań inwestycyjnych - jak słusznie podniósł Wojewoda Opolski, nie mieszczą się w granicach przedmiotowej sprawy. Sygnalizowano już wcześniej, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n są ustalenia w zakresie zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji celu publicznego, a także w zakresie negatywnych rokowań w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac, które to kwestie nie mają związku zwłaszcza z ustanowieniem konkretnej kwoty odszkodowania za szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji. Po myśli zaś z art. 124 ust. 4 u.g.n, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Ostatnio wskazany przepis dotyczy z kolei przyznawanego osobie wywłaszczonej odszkodowania za szkody, co do którego - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n - orzeka się odrębną decyzją. Decyzja ta jest wydawana po zakończeniu realizacji inwestycji, gdyż dopiero wówczas jest możliwe stwierdzenie, że nie można przywrócić nieruchomości do stanu poprzedniego lub powoduje to nadmierne trudności czy koszty oraz określenie wysokości odszkodowania. Według natomiast art. 124 ust. 5 u.g.n., jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. - oddalił sprzeciw.