II SA/Op 234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia [...], nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 16 maja 2008 r., nr [...], odmawiającej przyznania B. M. świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – wnioskowanych na A. i J. M. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – wnioskowanego na A. M. Rozpoznanie skargi przez Sąd poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg: Decyzją z dnia 25 września 2007 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), Burmistrz Głuchołaz odmówił B. M. przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń rodzinnych uznając, iż wnioskodawczyni przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tych świadczeń. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę, decyzja ta uchylona została decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia 29 lutego 2008 r., którą też przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 16 maja 2008 r., nr [...], Burmistrz Głuchołaz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) oraz § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze m.) odmówił B. M. przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń rodzinnych uznając, iż wnioskodawczyni przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tych świadczeń. Pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r., wysłanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 15 sierpnia 2008 r., B. M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 16 maja 2008 r. Wnioskodawczyni podniosła, iż kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa. Jak wskazała, w chwili jej podjęcia, nie była bowiem prawomocna decyzja organu odwoławczego z dnia 29 lutego 2008 r., na mocy której sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a to z uwagi na zaskarżenie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Niezależnie od tego, odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia jako nieprawidłowe wskazała pominięcie dowodu w postaci protokołu ustalającego stratę z powodu suszy w 2006 r., na kwotę 5275 zł i nieodliczenie tej straty od dochodu, jako stanowiącej dochód utracony. Stanowisko organu odwoławczego, o konieczności przeprowadzenia w sprawie ponownego postępowania, wyrażone w decyzji z dnia 29 lutego 2008 r., podtrzymane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 200/08. W wyroku tym, nie dokonując merytorycznej oceny w przedmiocie przyznania B. M. świadczeń rodzinnych, Sąd uznał konieczność uzupełnienia dowodów i dokonania ustaleń w zakresie dochodu rodziny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zwracając uwagę na konieczność uwzględnienia w tym zakresie także dochodów niepodlegających opodatkowaniu. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 16 maja 2008 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, iż badana decyzja nie została obarczona wadą powodująca jej nieważność, tj. w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. Jako niezasadny organ wskazał zarzut strony, iż przeszkodę w ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, stanowiło zaskarżenie decyzji odwoławczej, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powołując się na art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyjaśnił, iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności co oznacza, że zaskarżona decyzja, w razie gdy jej wykonanie nie zostanie wstrzymane w trybie art. 61 § 2 pkt 1 lub § 3 tej ustawy, podlega wykonaniu. W niniejszej zaś sprawie, wykonanie decyzji odwoławczej z dnia 29 lutego 2008 r. nie zostało wstrzymane. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Tym samym też ostateczna pozostaje decyzja odwoławcza z dnia 29 lutego 2008 r. Pojęcie prawomocności odnosi się natomiast do orzeczeń sądowych, a nie decyzji administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia utraty dochodów z tytułu strat spowodowanych suszą, skład orzekający Kolegium stwierdził ponadto, iż argumenty w tym zakresie stanowią merytoryczne odniesienie się do decyzji pierwszoinstancyjnej i nie wskazują na jej istotną wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, B. M. jako wadliwe wskazała nieuwzględnienie protokołu stwierdzającego rozmiar szkód powstałych w jej gospodarstwie rolnym oraz będącej następstwem suszy okoliczności spadku jej dochodów o wartość powstałych strat. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji, w przedmiocie przyznania B. M. świadczeń rodzinnych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, iż nieważność decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej może zostać stwierdzona wówczas, gdy organ wyda rozstrzygnięcie pomimo braku ustawowej delegacji lub jeśli przepis prawa przewiduje inną formę działania. Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast w przypadku, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia, decyzja treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Dlatego też organ stwierdził, że badana decyzja, wydana na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., oparta została o obowiązujące przepisy prawa, które to regulują zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Jednocześnie też wydana została w sposób i na zasadach wskazanych w przepisach. Z tego też względu, w ocenie organu, przyjąć należało, że jej obowiązywanie nie narusza przepisów prawa. Organ podzielił ponadto, przedstawione w zaskarżonej decyzji, stanowisko dotyczące zarzutu braku prawomocności decyzji odwoławczej z dnia 29 lutego 2008 r. Odnosząc się z kolei do kwestii nieuwzględnienia w postępowaniu nieważnościowym, okoliczności pominięcia przez Burmistrza Głubczyc, przy ustalaniu dochodu rodziny, strat powstałych w gospodarstwie rolnym spowodowanych klęską suszy w 2006 r., skład orzekający Kolegium oznajmił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ bada czy decyzja zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzyga zatem wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tym samym też, w ocenie organu, podnoszony przez stronę zarzut nieprawidłowego wyliczenia dochodu rodziny nie mógł być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W odniesieniu do kwestionowanej decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych nie stwierdzono przy tym innych wad powodujących jej nieważność. Nie zgadzając się z decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jako wadliwe B. M. podniosła nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokumentów potwierdzających straty podczas suszy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W odniesieniu do dokonanej oceny wskazać w pierwszej kolejności przyjdzie, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Od razu też należy zastrzec, że przedmiotem rozważań Sądu nie była merytoryczna ocena rozstrzygnięcia objętego postępowaniem nieważnościowym, w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, lecz kwestie dotyczące legalności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji . Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w niej decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, określającym w sposób wyczerpujący podstawy nieważności, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, w której podjęto decyzję uznaną za nieważną, wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, tj. podlega ponownemu rozpoznaniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu przez organ, który wydał decyzję obarczoną kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem odrębnym postępowaniem o charakterze kasacyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do dokonania analizy i pełnej oceny decyzji w odniesieniu do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie kończy się ono merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą trybem nadzwyczajnym, lecz służy ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dostrzec przy tym trzeba, że przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie postępowania, zaś organ orzekający, w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, winien uwzględnić w zakresie dokonywanej oceny okoliczności uzasadniające wniosek o wszczęcie postępowania w tym trybie. Obowiązany jest zatem dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy, jak również faktów powołanych przez stronę, w odniesieniu do ustawowych podstaw stwierdzenia nieważności. Postępowanie w tym zakresie, przy zachowaniu odrębności dotyczących omawianego trybu nadzwyczajnego wynikających z regulacji art. 156 – art. 159 K.p.a., winien przy tym prowadzić z poszanowaniem zasad odnoszących się do zwykłego trybu postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, a mogących mieć wpływ na stwierdzenie nieważności i na ich podstawie, w oparciu o podstawę prawną znajdującą zastosowanie w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją zbadać, czy mogły mieć one wpływ na zaistnienie przesłanek nieważności, a następnie na tej podstawie rozstrzygnąć czy przesłanki te zaistniały przy wydaniu decyzji. Tak dokonanej ocenie winien przy tym dać wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Jej brak, bądź pominięcie niektórych istotnych okoliczności, w tym podnoszonych przez stronę jako mogących mieć wpływ na wadliwość decyzji, uznać z kolei należy za naruszenie w postępowaniu nieważnościowym przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 11 i art. 80 K.p.a. Uwzględniając powyższe uwagi, w zakresie dokonanej oceny legalności, w pierwszej kolejności zgodzić należało się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych, organ orzekający nie był władny merytorycznie rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy, lecz mógł podjąć rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem. Podzielić również należało pogląd, co do okoliczności związanych z ostatecznością decyzji organu odwoławczego z dnia 29 lutego 2008 r., jak i ocenę dotyczącą braku wpływu jej zaskarżenia, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki nieważności. Jednocześnie jednak jako nieprawidłowe, a zarazem istotne dla dokonanej przez Sąd oceny, skutkującej uchyleniem decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościwym, wskazać należy stanowisko organu, w myśl którego podnoszony przez skarżącą, we wniosku o stwierdzenie nieważności, zarzut dotyczący nieprawidłowego wyliczenia dochodu rodziny w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych, nie mógł być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tej sprawie. Wprawdzie, w trybie nieważnościowym zarzut ten nie mógł podlegać ocenie w kontekście podjęcia orzeczenia o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych i rozstrzygnięcia o zaistnieniu, bądź braku przesłanek do ich przyznania. Niemniej jednak, badając wystąpienie podstaw nieważności, w szczególności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, organ winien był odnieść się do wskazanej przez skarżącą okoliczności (jak i pozostałych okoliczności sprawy) w kontekście oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa przy ustaleniu spornego dochodu rodziny z pominięciem powołanego faktu. Winien był również zbadać, czy okoliczność ta nie została pominięta na skutek nieuwzględnienia w odniesieniu do stanu faktycznego wszystkich obowiązujących w tym zakresie regulacji odnoszących się do postępowania w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych. Stosownie do określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki nieważności, w ocenie Sądu uznać bowiem należy, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy czynność postępowania lub istota załatwienia sprawy, w swej treści zaprzeczają obowiązującej regulacji prawnej tj. gdy działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji, w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. Zaznaczyć przy tym trzeba, że określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wada decyzji, nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Badając jej wystąpienie organ orzekający winien zatem ocenić okoliczności sprawy w odniesieniu do stanu prawnego, który winien znajdować w sprawie zastosowanie Odnosząc się do materialnej podstawy prawnej przyznawania świadczeń rodzinnych dostrzec w związku z tym też należy, że stosowanie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), określone przez ustawodawcę kryterium dochodowe stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczeń rodzinnych. Ustawodawca wyznacza przy tym zasady dokonywania ustaleń w tym zakresie wskazując okoliczności mające istotne znaczenie dla ustalenia dochodu rodziny. Jako jedną z nich w art. 5 ust. 4 ustawy wskazuje utratę dochodu, precyzując w art. 3 pkt 23 ustawy legalną definicje tego pojęcia. W konsekwencji, uznać należało, że trudno jest mówić o dokonaniu oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia, gdy organ orzekający w sprawie stwierdzenia jej nieważności nie zbadał, czy w świetle przepisów regulujących świadczenia rodzinne, strata z powodu suszy ma wpływ na spełnienie kryterium dochodowego. Przesłanki nieważności winny bowiem być ocenione również w kontekście przesłanek ustalenia dochodu. Nie można zatem dokonać jednoznacznego i kategorycznego stwierdzenia o prawidłowości kontrolowanej decyzji w przypadku, gdy w odniesieniu do wskazanej okoliczności nie została przeprowadzona analiza, co do jej związku z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza że podnoszona była ona przez stronę. Z tego też względu brak w niniejszej sprawie oceny w tym zakresie i stwierdzenie, że ewentualne nieprawidłowe wyliczenie dochodu nie może być przedmiotem rozpoznania w kontekście zaistnienia przesłanek nieważności uznać należało za naruszenie art. 156 w zw. z art. 7 art. 11 i art. 80 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ winien bowiem był rozważyć, czy przy ustaleniu dochodu rodziny skarżącej i dokonaniu oceny w zakresie przekroczenia kryterium dochodowego nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleni zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Orzeczenie o niewykonywaniu oparto o art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że badając wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ winien w zakresie oceny odpowiedzieć również na pytanie, czy wydając kwestionowaną decyzję, przy stanowieniu o kryterium dochodowym z pominięciem okoliczności powstania straty na skutek suszy, organ nie naruszył w sposób rażący przepisów regulujących przyznawanie świadczeń rodzinnych.