II SA/Op 238/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [....], nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej S. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sprawie odmowy wydania prawa jazdy kategorii T. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2004 roku S. H. wystąpiła do Starosty [...] o wymianę prawa jazdy kategorii B i T w trybie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) wobec upływu terminu ważności wcześniej wydanego dokumentu. Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2003, Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004, Nr 24, poz. 215) odmówił stronie wydania wymienionego uprawnienia w zakresie kategorii T. Odmowę wymiany prawa jazdy w tej części uzasadniono weryfikacją dokumentów strony i brakiem akt kategorii T. Podniesiono, że dwukrotnie sprawdzano czy w podanym przez stronę miejscu i czasie S. H. figuruje w protokołach egzaminacyjnych na prawo jazdy uprawniające do kierowania ciągnikiem rolniczym z przyczepą, lecz ustalono, że takich dokumentów we właściwej jednostce [...] Urzędu Wojewódzkiego przechowującej akta brak. Pouczono wreszcie stronę, że wydanie prawa jazdy z zaznaczeniem uprawnienia do kierowania ciągnikami rolniczymi może nastąpić po zdaniu egzaminu. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie zaznaczając, że prowadzi z mężem gospodarstwo rolne i z uwagi na tą okoliczność w 1990 roku przystąpiła i zdała egzamin na kategorię T, uprawniającą do kierowania ciągnikami rolniczymi. Podniosła, że uprawnienie to było odnotowane w poprzednim prawie jazdy i gdy wniosła o wymianę starego dokumentu na nowy wobec upływu okresu jego ważności zarzucono jej, że nie ma uprawnień do kierowania ciągnikami a teczka potwierdzająca pozytywny egzamin zaginęła. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.). Podniesiono, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisem regulującym wymianę praw jazdy było cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 21 stycznia 2004 r. Zaznaczono, że w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania należy zarejestrować wniosek osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy w systemie informatycznym oraz przeprowadzić weryfikację dokumentów do złożenia których osoba ta jest zobligowana. Weryfikacja obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności danych wskazanych przez wnioskodawcę z posiadanymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich, stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dalej podniesiono, że organ pierwszej instancji weryfikując wniosek strony o wymianę prawa jazdy wobec upływu okresu ważności dotychczasowego dokumentu stwierdzającego uprawnienie kategorii B i T powziął wątpliwość co do uprawnień wnioskodawczyni do kierowania ciągnikami rolniczymi. Czynności organu zmierzające do odtworzenia wyniku egzaminu na prawo jazdy m kategorii T nie dały pozytywnego rezultatu, pomimo, że podjęto je dwukrotnie, a to wobec oświadczeń strony złożonych w trybie art. 50 kpa. Poprzestając na informacjach [...] Urzędu Wojewódzkiego, że w protokołach egzaminacyjnych na prawo jazdy kategorii T nie ma nazwiska wnioskodawczyni, organ pierwszej instancji – zdaniem organu odwoławczego – podjął właściwe czynności w sprawie i nie uchybił zasadom postępowania wynikającym z art. art. 7 i 77 kpa. Zaznaczono końcowo, że wobec negatywnej weryfikacji dokumentów należało odmówić wydania stronie prawa jazdy kategorii T oraz, że wbrew zarzutom odwołania nie doszło w postępowaniu administracyjnym do "zniknięcia teczki z jej dokumentami", gdyż podstawą odmownej decyzji nie było zaginięcie dokumentacji, lecz brak zapisu w protokołach egzaminacyjnych potwierdzających uzyskanie przez S. H. żądanego uprawnienia. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc, że z ich ustaleniami się nie zgadza, bo w 1990 roku zdała z wynikiem pozytywnym egzamin na prawo jazdy kategorii T i uprawnienie takie potwierdzono jej w prawach jazdy, które posiadała dotychczas. Dopiero w 2005 roku przy wymianie dokumentu uprawiającego do kierowania pojazdami zarzucono, że nie figuruje w protokołach egzaminacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.,1270 ze zm.), a co do zarzutów i wniosków skargi wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonym zakresie kognicji sądu administracyjnego należy wskazać, że badanie sprawy uprawnia do stwierdzenia, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych przyczyn niż w niej wskazane. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy obu instancji nie spełnia wymogów postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w części także z art. 15 kpa. Do uznania, że zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej koniecznym jest przeprowadzenie takich czynności, które uwzględniają wszelkie okoliczności faktyczne sprawy zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest też zobowiązany wszechstronnie rozpatrzyć tak zebrany materiał dowodowy oceniając na podstawie całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. Sprowadzając te zasady do okoliczności faktycznych sprawy ze skargi S. H. podkreślenia wymaga, że poza pisemnymi wystąpieniami do [...] Urzędu Wojewódzkiego w sprawie odtworzenia wyniku egzaminu kategorii T, nie podjęto w postępowaniu administracyjnym żadnych czynności. To stwierdzenie Sądu obejmuje także czynność dokonaną 31 stycznia 2005 roku, a polegającą m.in. na złożeniu oświadczenia przez stronę, iż w 1990 roku zdawała egzamin na prawo jazdy," przy czym charakter tej czynności" nie jest procesowo jednoznaczny, o czym później. Po pierwsze organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zapisów zawartych w dwóch poprzednich prawach jazdy wystawionych stronie przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...], które zawierały adnotacje o posiadaniu przez S. H. uprawnienia "do kierowania pojazdami w zakresie objętym kategorią T". Zwrócić należy uwagę – o ile prawidłowo można odczytać kserokopie tych dokumentów zawarte w aktach, że wynikało z nich, iż uprawnienie kategorii T strona nabyła przed dniem 16 września 1990 roku. Nie wiadomo jednak dokładnie kiedy, tak jak nie wynika z pism Urzędu Wojewódzkiego w O. z 21 stycznia 2005 r. i 3 marca 2005 r. za jaki okres sprawdzono protokoły egzaminacyjne skoro raz organ I instancji pytając sugerował "przełom 1989 i 1990 r." a drugim razem "1990 r.". W tym miejscu godzi się podnieść, że potwierdzenie uprawnień do kierowania ciągnikami rolniczymi w dwóch różnych dokumentach wystawionych na przestrzeni kilku lat wymagało procesowej weryfikacji, o ile np. organ uznawał tego rodzaju zapisu za nieprawdziwe. Trzeba wskazać, że mimo utraty ważności obu praw jazdy nie utraciły one waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Powszechnie przyjmuje się, że prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało nim urzędowo zaświadczone (por. "Komentarz do kpa" M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000 r., str. 450). Domniemania te mogą być obalone w trybie art. 76 § 3 kpa, nie wykluczając przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczność dokumentu, przy czym dozwolone są wszelkie środki dowodowe. Po drugie z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że chcą one dać prymat brakowi istnienia w protokołach egzaminacyjnych nazwiska strony. Można postawić pytanie, czy gdyby akta istotnie zaginęły – jak niesłusznie zarzuca w odwołaniu strona – organ nadal odmawiałby uwzględniania wniosku tylko i wyłącznie z powodu braku protokołu egzaminu. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na przebieg postępowania administracyjnego. Przed organem pierwszej instancji strona złożyła trzy oświadczenia woli: we wniosku, w oświadczeniu zaprotokołowanym 31 stycznia 2005 r. i w odwołaniu. Lektura tego ostatniego i późniejszej skargi wykazują pewna nieporadność w formułowaniu myśli, co obligowało organy do szczególnie starannego wyjaśnienia wszelkich podnoszonych kwestii. Jednak poza odebraniem jednoznacznego oświadczenia, że "egzamin zdawałam w 1990 r.", inne okoliczności zostały "dopowiedziane" przez organ pierwszej instancji. Protokół z dnia 31 stycznia 2005 r. (k – 8 akt administracyjnych) wymyka się jednoznacznej ocenie. Zawiera bowiem treść, która odpowiada trzem instytucjom procesowym: a) zapoznania się z zebranym materiałem, tzn. pismem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 21 stycznia 2005 r., w trybie art. 10 § 1 kpa; b) złożenia wyjaśnień lub zeznań z art. 50 kpa i 86 kpa; c) zawiadomienia strony w trybie art. 36 kpa o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i wskazania nowego terminu nazwanego "wydłużeniem czasu oczekiwania. We wszystkich trzech możliwych interpretacjach tej czynności jawi się ona jako nieprawidłowa. Zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) nie zrealizowano, bo z drugim pismem Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 3 marca 2005 r. strony już nie zapoznano. Oświadczenie nie jest zaprotokołowanym wyjaśnieniem lub zeznaniem, bo nie zachowano wymogów formalnych z art. 67 – 69 kpa (np. brak podpisu strony, brak uwagi o odczytaniu, brak adnotacji o zgłoszonych uwagach). Wreszcie nie wskazano stronie nowego terminu załatwienia sprawy. Po trzecie po tych uwagach trzeba stwierdzić, że z akt nie wynika dlaczego organ przyjął, że strona zdawała egzamin w LOK [...]. Z jej oświadczeń to nie wynika. Przyjmując to jednak za prawdziwe i wobec znanych danych S. H. należało ustalić daty kursów na uprawnienie kategorii T w tamtym ośrodku przed dniem 16 września 1990 r. Strona może nie pamiętać dokładnie daty, lecz organ na podstawie akt ośrodka szkolenia winien to jednoznacznie ustalić zwłaszcza, że od uzyskania prawa jazdy w 1983 r. strona kilkakrotnie zmieniała dokumenty, w tym raz w związku ze zmiana nazwiska. Nie da się wykluczyć na podstawie dotychczas zebranych dowodów, że np. omyłkowo figuruje pod panieńskim nazwiskiem P. Ustalenie daty kursów na kategorie prawa jazdy T pozwoli z kolei wskazać osobę egzaminatora, dane kursantów i podobne okoliczności. Kobiety pracujące gospodarstwach rolnych na ciągnikach nie są wyjątkiem, lecz uzyskujące uprawnienia na kategorią T wśród ogółu kursantów z pewnością nie są częstymi przypadkami. Dlatego nawet po upływie kilkunastu lat świadkowie tamtych zdarzeń mogą je pamiętać. Zwrócić trzeba uwagę, że Ośrodek Kształcenia nie posiada protokołów egzaminów, lecz może mieć inne pośrednie dowody np. dowód wpłaty opłaty za kurs. Inicjatywa dowodowa należy jednak do strony i winna być uzupełniana działaniami organu podjętym z urzędu, a to oznacza, że Sąd nie ma obowiązku wskazywać wszystkich hipotetycznych środków dowodowych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej. Wreszcie końcowo trzeba też zwrócić uwagę, że istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, a nie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dlatego do uznania, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dwóch różnych organów. Tak tymczasem jest w tej sprawie, bo orzeczenie organu odwoławczego sprowadziło się do kontroli czynności podjętych przez organ pierwszej instancji, bez próby wyjaśnienia dlaczego twierdzeniom strony i poprzednm prawom jazdy nie dano wiarygodności. Z tych względów nie można było uznać, że wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie zostały wyjaśnione i udowodnione. Dlatego stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżone akty, orzekając o ich niepodleganiu wykonaniu w trybie art. 152 – i o kosztach z mocy art. 200 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.