II SA/Op 241/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie rekompensaty za pozbawienie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Przedmiot skargi wniesionej przez W. L. stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2013 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...], w sprawie zwrotu wniosku W. L. z dnia 12 czerwca 2013 r. dotyczącego rekompensaty za pozbawienie jej dziadków – A. i K. S. własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...]. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 19 marca 2013 r. W. L. zwróciła się do Starosty Oleskiego o udzielenie informacji w zakresie zwrotu nieruchomości, które zostały przejęte po 1945 r. przez Skarb Państwa. W odpowiedzi Starosta Oleski wezwał skarżącą o jednoznaczne wskazanie, czy jest to wniosek o uzyskanie porady prawnej, czy też żądanie dokonania określonej czynności przez organ. W piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., skierowanym do Starosty Oleskiego, W. L. wyraźnie stwierdziła, że jako posiadająca interes prawny wnuczka A. i K. S. domaga się rekompensaty za zabrane jej dziadkom mienie, które następnie zostało sprzedane. Podała, że po II wojnie światowej Skarb Państwa bezprawnie przejął nieruchomość położoną w [...] o powierzchni [...] m2, oznaczoną numerem działki [...], wadliwie uznając A. i K. S. za osoby narodowości niemieckiej oraz zaliczając ich nieruchomość do majątków poniemieckich i opuszczonych. Starosta Oleski postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej K.p.a., zwrócił W. L. wniosek dotyczący rekompensaty za pozbawienie jej poprzedników prawnych własności wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych oraz rekompensujących szkody i straty, jakie ponieśli jej dziadkowie z tytułu bezprawnych działań osób reprezentujących Skarb Państwa, możliwe jest na drodze postępowania cywilnego, prowadzonego przez sąd powszechny, właściwy miejscowo dla położenia nieruchomości. Ponadto organ zauważył, że ustalenie zasadności roszczenia odszkodowawczego oraz określenie jego wysokości nie mieści się w pojęciu normującym postępowanie przed organami administracji publicznej, w należących do tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 1 K.p.a. Tym samym, organ administracji publicznej nie może podjąć w takich sprawach jednostronnego rozstrzygnięcia. Organ nadmienił również, że W. L. nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, iż jest spadkobierczynią byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie W. L. złożyła zażalenie, w którym podała, że obecnie zwrot nieruchomości jest niemożliwy, ponieważ nieruchomość została sprzedana. Wyjaśniła, że już wcześniej jej matka podejmowała działania zmierzające do odzyskania własności bezprawnie przejętej nieruchomości. W sprawie obowiązku zwrotu nieruchomości ich prawowitym właścicielom odwołała się do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz "zastrzeżeń Unii Europejskiej" dotyczących ociągania się Polski w realizacji tego obowiązku. Co do konieczności wykazania praw do spornej nieruchomości W. L. powołała się na złożone w Urzędzie dokumenty, z których wynikają uprawnienia właścicielskie jej dziadków, jej matki oraz jej osoby. Przesyłając zażalenie do organu odwoławczego, Starosta Oleski wyjaśnił, że nieruchomość A. i K. S. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w związku z faktem zgłoszenia przynależności do narodowości niemieckiej. Nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa z mocy prawa (bez odszkodowania), na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czyli w z chwilą wejścia dekretu w życie. Prawidłowość przejęcia nieruchomości i związanego z nim roszczenia odszkodowawczego jest sprawą cywilną. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31 października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dalej wskazało, że skarżąca zwróciła się o przyznanie rekompensaty z tytułu bezprawnie przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości swoich dziadków na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, do Starosty Oleskiego, który jako organ jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego nie jest właściwy do załatwienia jej wniosku. Organ odwoławczy dodał, że kwestie dotyczące ubiegania się o zwrot (względnie odszkodowanie) z tytułu wadliwie przejętych przez Państwo nieruchomości (m.in. na mocy ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r.) nie zostały ustawowo uregulowane, stąd dochodzenie roszczeń z tego tytułu winno odbywać się na drodze sądowej. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 66 § 3 K.p.a., wskazując sąd powszechny jako właściwy do załatwienia sprawy z wniosku W. L. Błędem natomiast było wypowiadanie się w kwestii wykazania przez wnioskodawczynię następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie W. L. zwróciła uwagę, że zaskarżony akt dotarł do niej dopiero po upływie pół roku od daty jego wydania. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie o braku regulacji ustawowych w sprawie rekompensaty. W tym zakresie wskazała na ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która zobowiązywała gminy do dokumentowania roszczeń kierowanych do Ministra Przekształceń Własnościowych. Skarżąca ponownie powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego w sprawie zwrotu nieruchomości i odszkodowań za mienie przejęte z naruszeniem prawa, zwłaszcza odnośnie obywateli, którzy w grudniu 1945 r. podpisali tzw. "lojalki", czyli jeszcze przed wejściem w życie "ustawy o majątkach poniemieckich i opuszczonych". Skarżąca zaznaczyła także, że jej dziadkowie uzyskali zaświadczenie o narodowości polskiej w dniu 15 grudnia 1945 r. i zamieszkiwali swą nieruchomość aż do śmierci, płacąc gminie czynsz za najem. Skarżąca wskazała też, że nieruchomość należąca kiedyś do jej dziadków została sprzedana, dlatego "prawowitym właścicielom należy się rekompensata za utracone mienie". W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że nie kwestionuje uprawnień W. L. do dochodzenia roszczeń, a jedynie stwierdza, że Starosta nie jest właściwy do ich rozpatrzenia. Kolegium dodało, że wskazana w skardze ustawa nie reguluje kwestii zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości, czy też związanych z tym odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej zwana P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyniku wniesienia skargi była prawidłowość zwrotu wniosku W. L. o rekompensatę za bezprawne pozbawienie przez organy państwowe jej dziadków – A. i K. S. własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...]. Wobec takiej treści wniosku skierowanego do Starosty Oleskiego, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej są z urzędu zobowiązane do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powyższy przepis oznacza, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w postaci decyzji administracyjnej zgodnie z przepisami K.p.a., jeżeli istnieje norma prawna dająca mu takie uprawnienie lub obowiązek. W pierwszej kolejności musi jednak wyjaśnić, czy dana sprawa ma charakter indywidualny i można ją rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej oraz czy na podstawie norm administracyjnego prawa materialnego jest przyznane mu uprawnienie lub nałożony obowiązek do załatwienia sprawy administracyjnej. W podjętych postanowieniach organy administracji obu instancji uznały, że w aktualnym stanie prawnym brak jest uregulowań, które nakładałyby na starostę zadania związane z załatwianiem spraw dotyczących rewindykacji majątku bezprawnie przejętego przez Państwo po II wojnie światowej, bądź przyznania prawa do odszkodowania z tego tytułu. Z takim właśnie żądaniem wystąpiła skarżąca, która w swoim wniosku z dnia 12 czerwca 2013 r. i kolejnych pismach wyraźnie określiła, że jej roszczenia mają charakter odszkodowawczy, bowiem domaga się "rekompensaty za utracone mienie", które przysługiwało jej dziadkom, a którego zostali niesłusznie pozbawieni. Dodać trzeba, że organy administracji związane są zakresem żądania. Z analizy akt wynika, że skarżąca i organy administracji wskazują na różne podstawy prawne przejęcia spornej nieruchomości. W piśmie do Kolegium, przesyłającym zażalenie skarżącej, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nieruchomość należąca do A. i K. S. została przeznaczona na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13) i stała się z mocy prawa (z chwilą wejścia w życie dekretu) własnością Skarbu Państwa. Zgodnie ze wskazaną regulacją, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) następował wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.; oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz. U. nr 39, poz. 233, z późn. zm.). Komentowane zaświadczenie nie było poprzedzone decyzją administracyjną (inaczej niż w przypadku, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który nie dotyczy niniejszej sprawy) i samo nie miało też charakteru decyzji administracyjnej, więc nie było możliwe, ewentualnie, wyeliminowane jej z obrotu prawnego. W konsekwencji, sprawy związane z odzyskaniem nieruchomości, czyli obaleniem stanu prawnego powstałego w wyniku przejęcia nieruchomości na wskazanej podstawie prawnej, a także powiązane z tym sprawy odszkodowań za bezprawne przejęcie (z takim żądaniem wystąpiła skarżąca), jako dotyczące kwestii własnościowych, mogą toczyć się wyłącznie przed sądem powszechnym. Są to niewątpliwie sprawy cywilne, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, do orzekania w tych sprawach właściwe są sądy powszechne. Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, stosownie do którego nie są rozpoznawane w postępowania sądowym (przed sądem powszechnym) sprawy cywilne przekazane przez przepis szczególny do właściwości innych organów. Zatem, tylko przepis szczególny może spowodować przekazanie sprawy cywilnej, a taką jest m.in. sprawa "rekompensaty za utracone mienie", na drogę postępowania administracyjnego. Tymczasem, odnośnie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przepisu takiego nie ma. W tym miejscu odnotować trzeba, że w kontrolowanych postanowieniach nie przedstawiono rozważań w powyższym zakresie, jednak Sąd miał na uwadze, iż prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji co do braku możliwości rozpatrzenia przez organy administracji wniosku W. L. dotyczącego przyznania jej żądanego odszkodowania. Dostrzec też trzeba, że z treści pism skarżącej wyraźnie wynika, iż domaga się przyznania prawa do rekompensaty z tytułu bezprawnie przejętej nieruchomości swoich dziadków na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87). Odnośnie tak sformułowanego żądania słusznie wskazały organy, że Starosta Oleski, który działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, nie jest w tej sprawie właściwy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że dochodzenie roszczeń ze wskazanego przez skarżącą tytułu winno odbywać się przed sądem powszechnym, a także za trafnie uznaje wywody, że żadna z ustaw (również dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich) nie nakłada na Starostę zadań związanych z załatwianiem spraw dotyczących rekompensaty za bezprawnie przejęty majątek. Podobnie, brak jest podstaw do załatwienia przedmiotowego wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o wskazaną w skardze ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464, z późn. zm.), która to ustawa nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem bezprawnie przejętych nieruchomości po II wojnie światowej, czy też odszkodowaniem za nie. Kwestie te nie zostały więc ustawowo uregulowane, zatem brak jest podstawy materialnoprawnej do żądania przez skarżącą, aby sprawa jej wniosku została rozstrzygnięta w trybie administracyjnym przez organ administracji. Przejęcie nieruchomości na mocy przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich przesądza o cywilnym charakterze takiej sprawy. Podobnie, żądanie odszkodowania za bezprawnie przejęte w tym trybie mienie stanowi sprawę cywilną w rozumieniu powołanego już wyżej art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego i dlatego powinno być rozpoznawane przez sąd powszechny. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem WSA w Łodzi, że "gdyby tego rodzaju roszczenia mogły być rozpatrywane na drodze administracyjnej, zostałyby przekazane na mocy przepisów szczególnych do właściwości organów administracyjnych" (tak: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 199/08, dostępnym na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu powtórzyć przyjdzie, że objęte wnioskiem skarżącej roszczenia odszkodowawcze mają charakter cywilny, co powoduje - z uwagi na brak wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich załatwienia przez organy administracji - że wniosek nie mógł być rozpatrzony przez wydanie decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Dlatego też przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej. W tej sytuacji słusznie uznało Kolegium, że postanowienie Starosty Oleskiego w przedmiocie zwrotu wniosku W. L. jest prawidłowe. Podstawę procesową tego aktu stanowi przepis art. 66 § 3 K.p.a., po myśli którego, jeżeli podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Powyższa regulacja prawna nakłada na każdy organ administracji publicznej obowiązek wstępnej analizy wniesionego do niego podania, po pierwsze, z punktu widzenia istnienia sprawy administracyjnej, a po wtóre, z punktu widzenia jego własnej kompetencji. Z przepisu tego wynika również uprawnienie do zwrotu podania z powodu właściwości w sprawie sądu powszechnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 66 § 3 K.p.a. reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, zgodnie z komentowanym przepisem, zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie zaś do wymogów art. 124 § 2 K.p.a., postanowienie to winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a więc należy wskazać w nim i omówić przyczyny zwrotu. Z obowiązku tego, zdaniem Sądu, organy wywiązały się w sposób dostateczny, wskazując na brak kompetencji do rozpatrzenia żądania skarżącej i wyjaśniając, że w sprawie przedmiotowego wniosku właściwym jest sąd powszechny. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.