II SA/Op 241/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 czerwca 2023 r., nr 55/II/2023 w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz J. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnianie Zaskarżonym przez J. G. (dalej: strona, skarżący) postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r., nr WOA.7722.4.2.2023.ŁW, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB) - działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej Ppsa, oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: Prawo budowlane – po rozpoznaniu skierowanej przez R. K. (dalej: inwestor) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi na postanowienie OWINB z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 37/II/2023, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (dalej: PINB) z dnia 22 marca 2023 r., nr 41/2023, wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] w O. przy przebudowie budynku mieszkalnego przez M. i R. K. (dalej: inwestorzy) – uwzględnił skargę w całości i uchylił własne postanowienie z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 37/II/2023 oraz utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego z dnia 22 marca 2023 r., nr 41/2023. Jednocześnie OWINB stwierdził, że jego postanowienie z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 37/II/2023, nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie OWINB, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane interwencją właścicieli sąsiedniej posesji (przy ul. [...]), dotyczącą wątpliwości co do przebiegu granic między posesjami, wybudowania, a następnie zabudowania wiaty przy budynku, odległości od granicy miejsc postojowych dla samochodów (funkcjonujących pod tą wiatą), odprowadzenia wody do studni przy granicy. Z uwagi na otrzymanie informacji o prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Opolskiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielający inwestorom pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowy wiaty przy budynku mieszkalnym i budowy tarasu w miejscowości O., przy ul. [...], PINB postanowieniem z dnia 15 września 2016 r., nr [...], zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego (dalej także: Wojewoda). Decyzją z dnia 21 września 2016 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia 14 września 2017 r., nr [...]. Niemniej jednak decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 30 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/17, uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z 21 września 2016 r., znak: [...], stwierdzającą, na wniosek M. G. i J. G., nieważność ww. decyzji Starosty O.1 z 17 kwietnia 2013 r., nr [...], w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a i odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O.1 w pozostałym zakresie. W przywołanym wyroku z 30 lipca 2018 r., WSA w Warszawie wskazał m.in., że według akt sprawy Starosta O.1 w dniu 17 kwietnia 2013 r. zatwierdzając projekt budowlany i udzielając M. K. i R. K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty i budowę tarasu, na działce nr b km [...] w O. wydał dwie decyzje opatrzone tą samą datą, numerem akt sprawy oraz podpisane przez podmiot do tego uprawniony, jednakże różniące się treścią uzasadnienia i kręgiem jej adresatów. Decyzja Starosty O.1 zawarta na k. 87 akt sprawy zgodnie z treścią rozdzielnika adresowego została skierowana do: M. K. i R. K. oraz K. i D. G. Natomiast decyzja zawarta na k. 82 akt sprawy została skierowana do M. K., R. K. oraz M. i J. G. Ponadto WSA dostrzegł, że w uzasadnieniu zawartym na k. 82, w odróżnieniu do uzasadnienia zawartego na k. 87 wskazano, że usytuowanie tarasu w granicy z działką nr c położoną w obszarze nie przeznaczonym pod zabudowę zgodnie z MPZP, powoduje iż ta nie została objęta obszarem oddziaływania; usytuowanie wiaty przy granicy z działką nr d jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ponieważ wiata jest budowlą niebędącą budynkiem i nie jest zawiązana konstrukcyjnie z budynkiem. WSA stwierdził, że w konsekwencji organ nie wskazał jednoznacznie, która z wymienionych decyzji była przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu oraz jaki status posiada druga z nich. Następnie decyzją z 24 maja 2019 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanej w sąsiedztwie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia 18 lipca 2019 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Na skutek skargi inwestorów, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2031/19 uchylił zarówno decyzję GINB, jak i Wojewody Opolskiego. Wniesione skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 382/21. NSA zgodził się z Sądem pierwszej instancji, iż zakres prawidłowości oceny wad kwalifikowanych decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r. odnoszący się wyłącznie do kwestii rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa był niewystarczający, stąd też w uwzględnieniu wniesionej przez Skarżącą skargi słusznie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem NSA w motywach zaskarżonego wyroku trafnie zwrócono uwagę na wadliwe stanowiska organów administracji, które uznały, że kontrolowana decyzja Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., w zakresie dwóch zaprojektowanych zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy działki nr d, nie narusza w sposób rażący § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. NSA uznał, że przywołane w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji wraz z przedstawioną na jego poparcie argumentacją zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczył także, że nie jest sporne, iż przedmiotowa decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy także budowy wiaty. Wiata od strony północnej stanowi dwustanowiskową wiatę na samochody (projekt budowlany, opis do projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pkt 3 Układ konstrukcyjny obiektu, str. 26). Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 rozporządzenia (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej w dniu 17 kwietnia 2013 r.), odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 1) 7 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 2) 10 m – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, 3) 20 m w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1. Stosownie natomiast do § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 2) 6 m – w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 3) 16 m w przypadku większej liczby stanowisk. Tym samym, zaprojektowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ewid. d stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wbrew stanowisku organów orzekających w tej sprawie, zdaniem NSA ujawnione naruszenie w tym zakresie stanowi rażące naruszenie ww. przepisu rozporządzenia, skoro zawiera bezwzględne warunki usytuowania miejsc postojowych, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, w stosunku do granic działki budowlanej i niewątpliwie ma wpływ na przyszłe zagospodarowanie działki nr d. Ponadto NSA wyjaśnił, iż skoro z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, wynika wprost, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, to przytoczone uregulowanie w sposób jasny i niedwuznaczny wyklucza możliwość realizacji miejsc postojowych bliżej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, chroniąc w ten sposób prawo własności oraz prawo do jej swobodnego zagospodarowania przez właścicieli tej nieruchomości. NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaznaczył, iż przez pryzmat ważenia ww. dóbr powinna być też dokonana ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie niesie za sobą naruszenie postanowień § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w kontrolowanej sprawie. Nadto uznał, że skoro w rozpatrywanym przypadku ustalono, iż działka sąsiednia, zbyt blisko granicy której usytuowano zadaszone miejsca parkingowe, ma charakter budowlany, to właściwie Sąd pierwszej instancji zakwestionował jako całkowicie nieuprawnione rozważania organów administracji, że niezgodne z przepisami rozporządzenia usytuowanie spornych miejsc parkingowych nie wprowadza ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W tym przypadku ujawnione naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia ma charakter kwalifikowany, o czym zadecydowały zarówno oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, jak i racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Tym samym Sądy obu instancji w przytoczonych wyżej judykatach stwierdziły, że doszło do naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sposób kwalifikowany. Zlokalizowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr d musi być podobnie ocenione jak dokonano tego w odniesieniu do kwestii odległości od granicy działki sytuowania budynku z otworami okiennymi. Przepis § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest jednoznaczny, nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Również i skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Należy wyraźnie zauważyć, że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery niezmiernie wrażliwej – usytuowania miejsc postojowych dla samochodów w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe – wynikające z przepisów prawa – ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Zatem wymóg zachowania wymaganej odległości w tym zakresie chroni w ten sposób prawo własności oraz prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej przez właścicieli tej nieruchomości. Niespełnienie przez inwestycję wymogów określonych w § 19 rozporządzenia pozbawia lub znacznie utrudnia właścicielom sąsiedniej działki możliwości prawidłowego jej zagospodarowania, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad – zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. Wojewoda ponownie stwierdził nieważność decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr a oraz w części dotyczącej usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody, a w pozostałym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności. Następnie w postępowaniu odwoławczym GINB decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowane w sąsiedztwie działki nr a i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O.1 z 17 kwietnia 2013 r., nr [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 15 czerwca 2022 r. W piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. pełnomocnik J. G. zwrócił się do PINB z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...], w m. O. przy przebudowie budynku mieszkalnego przez inwestorów z uwagi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...], organ I instancji podjął z urzędu prowadzone przedmiotowe postępowanie administracyjne. Jednocześnie wskazania wymaga, że na powyższą decyzję GINB skargę wniósł zarówno J. G. jak i inwestorzy. Wnioskiem z dnia 15 marca 2023 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego przez PINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. We wniosku wskazał, iż inwestorzy wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r., co oznacza, iż decyzja nie jest prawomocna. Ponadto, wskazał, że inwestorzy złożyli wniosek do WSA w Warszawie o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], w określonej części. Postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r., nr 41/2023, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...], w O. przy przebudowie budynku mieszkalnego przez inwestorów, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie uznał sprawę dotyczącą wstrzymania wykonalności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. G. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r., nr [...], organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 22 marca 2023 r., nr 41/2023. Przy piśmie z 31 marca 2023 r. organ I instancji przekazał przedmiotowe zażalenie wraz z aktami sprawy. Następnie, przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. żalący przekazał kopię postanowienia WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., jednocześnie wskazując, iż ustąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 37/II/2023, OWINB uchylił powyższe postanowienie organu I instancji. Pismem z dnia 11 maja 2023 r. inwestor wniósł skargę na to postanowienie organu odwoławczego zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia PINB dla powiatu opolskiego oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Po zapoznaniu się treścią skargi oraz aktami sprawy organ odwoławczy uznał za zasadne uwzględnienie przedmiotowej skargi w całości. Motywując OWINB podniósł, że stosownie do treści art. 54 § 3 Ppsa, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten – jak zaznaczył OWINB – reguluje kwestię autokontroli, który umożliwia organowi administracji publicznej weryfikację podjętych rozstrzygnięć bez ingerencji sądu administracyjnego. Artykuł ten nie wymienia przy tym konkretnych form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie do sądu administracyjnego daje organowi tej administracji uprawnienia autokontrolne. Jednakże w ocenie OWINB zwrot "działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", wskazuje na to, że ustawodawca przewiduje stosowanie autokontroli w wypadku tych wszystkich form działania administracji publicznej, które stosownie do art. 3 § 2-3 Ppsa mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zakresem obowiązywania art. 54 § 3 Ppsa objęte więc zostały zróżnicowane formy działania organów administracji publicznej, w tym postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 54). Przechodząc do okoliczności sprawy wskazał, iż przedmiotowe postępowanie naprawcze zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie zagadnienia wstępnego, za jakie organ I instancji uznał wniosek o wstrzymania wykonalności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. Zaznaczył, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił następnie, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu wskazał, iż zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania, bowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania, którego kluczowym elementem, stanowiącym fundament do podjęcia dalszych czynność w sprawie jest kwestia ustalenia posiadania przez inwestora właściwej zgody organu administracji publicznej zezwalającej na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych. W dalszej kolejności zaznaczył OWINB, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] w O. przy przebudowie budynku mieszkalnego przez inwestorów. Jednocześnie prowadzone jest przez organy architektoniczno-budowlane postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielający inwestorom pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowy wiaty przy budynku mieszkalnym i budowy tarasu w miejscowości O., przy ul. [...]. Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. Wojewoda stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr a oraz w części dotyczącej usytuowania od strony północnej dwu stanowiskowej wiaty na samochody, a w pozostałym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności. Następnie w postępowaniu odwoławczym GINB decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody Opolskiego w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego, obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowane w sąsiedztwie działki nr a i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. Jednocześnie dostrzegł OWINB, że decyzja GINB z dnia 9 grudnia 2022 r. jest decyzją ostateczną, a co za tym idzie podlega wykonaniu. Wskazał OWINB, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części jest wyeliminowanie tej części z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym od daty jej wydania i skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Dodał nadto, że zgodnie z art. 61 § 1 Ppsa wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl art. 61 § 3 Ppsa, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zatem w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę następuje sytuacja, w której wykonanie decyzji ulega wstrzymaniu do czasu rozpatrzenia wniosku przez sąd administracyjny o wstrzymanie wykonania decyzji, czyli decyzja nie wywołuje skutków prawnych w niej przewidzianych. W konsekwencji – w ocenie OWINB – zasadnym wydaje się zawieszenie postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, bowiem istnieje związek przyczynowo skutkowy między decyzją o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę a postępowaniem naprawczym, którego przesłanką prowadzenia jest wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 2 Ppsa, na wstrzymanie lub odmowę wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, przysługuje zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto zauważył organ odwoławczy, że w tej sprawie WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., jednakże na powyższe postanowienie inwestorzy złożyli zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższe postanowienie jest nieprawomocne. Zatem w ocenie organu nadzoru istnieje przesłanka do dalszego zawieszenia postępowania naprawczego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego I instancji, ponieważ pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem a rozstrzygnięciem sprawy zachodzi stosunek zależności, który ma wpływ na postępowanie naprawcze. Wskazał przy tym uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż w sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 3/18). Ponieważ w niniejszej sprawie postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23, nie jest prawomocne, zasadnym jest uchylenie przez tut. organ własnego postanowienia uchylającego postanowienie PINB dla powiatu opolskiego w trybie autokontroli i wydanie przez organ odwoławczy nowego postanowienia utrzymującego zaskarżone postanowienie w mocy, bowiem faktycznie nadal występuje przesłanka do zawieszenie postępowania naprawczego. Podsumowując stwierdził OWINB, że uchylone postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, bowiem na dzień wydania uchylonego postanowienia istniał przepis pozwalający na jego wydanie a naruszenie przepisu nie miało charakteru rażącego, gdyż jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej kontrolującej postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę może być uznane za zagadnienie wstępne uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Formułując ten zarzutu autor skargi wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W motywach skargi strona skarżąca rozwinęła zarzut przedstawiony w jej petitum. Zaznaczyła, że ze wskazanej podstawy prawnej postanowienia organu I instancji zawieszenie nastąpiło w trybach obligatoryjnych art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Odwołując się do judykatury podał skarżący, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania, tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 953/22. Wskazał skarżący, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy określone roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, a późniejsza weryfikacja prawidłowości wydania tegoż pozwolenia została przeprowadzona w trybach nadzwyczajnych przez organy wyższych instancji poprzez wydanie ostatecznej i podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć wpływ na sposób postrzegania całej sprawy prowadzonej w trybach przepisów o nadzorze budowlanym, jednakże nie jest on bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji. Zaznaczył, że "ostateczność i wykonalność decyzji GINB, która jest kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest absolutną podstawą do potwierdzenia istnienia obowiązku prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, tym bardziej że postępowanie to dotyczy w istocie wad i naruszeń przepisów techniczno-budowlanych wykonanych w trakcie realizacji budowy" jednocześnie stwierdził, że "oczekiwanie przez najbliższe 2-3 lata na zakończenie postępowania przed WSA w Warszawie, a następnie przed NSA jest prawnie niezasadne". Podsumowując wyraził pogląd, że interes faktyczny organów nadzoru budowlanego polegający na "odłożeniu sprawy" na później nie może być powodem do zastosowania procedury art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Bazując na treści ostatecznie zakończonej w trybach administracyjnych kontroli prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, a także na ustaleniach dokonanych podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin możliwe jest wydanie decyzji w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu. Podkreślił, że postępowanie to prowadzone jest już blisko osiem lat i jak dotąd nie została w nim wydana ani jedna decyzja. W odpowiedzi na skargę organ OWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że motywem jakim kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia było to, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. stwierdzająca w części nieważność decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielający inwestorom pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowy wiaty przy budynku mieszkalnym i budowy tarasu w miejscowości O., przy ul. [...], nie jest wykonalna z uwagi, że inwestor złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji do WSA w Warszawie. Dostrzegł przy tym OWINB, że WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Opolskiego, jednakże nie jest to rozstrzygnięcie prawomocne, gdyż inwestorzy złożyli zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jego ocenie postępowanie organu l instancji w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] w O. przy przebudowie budynku mieszkalnego przez inwestorów winno być zawieszone do czasu zapadnięcia prawomocnego orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej w części nieważność decyzji Starosty O.1 z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę na w/w budynek mieszkalny, bowiem stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i jest przesłanką do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Tym samym powtórzenia wymaga, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Taki związek, w ocenie Sądu, pośredni a nie wymagany prawem – bezpośredni, wystąpił w kontrolowanej sprawie. Mogą one wiązać się z nim określone w tej sprawie skutki, jednakże wystąpienie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Rację ma strona skarżąca, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14, z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18). W rozpoznawanej sprawie, co wymaga podkreślenia, taka zależność nie występuje. Kwestia ewentualnego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Uwadze organu umknęło w wydanym w trybie autokontroli rozstrzygnięciu, że choć zasadnie zwrócił na to uwagę w uchylonym własny postanowieniu, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zakwestionowane co do legalności roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, którego późniejsza weryfikacja odnośnie do jego prawidłowości przeprowadzona w trybach nadzwyczajnych pozostaje bez bezpośredniego związku, to odmiennie – bez przekonywujących argumentów – ocenił to w objętym skargą postanowieniu. Powtórzenia wymaga, że o ile rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym czy sądowoadministracyjnym może mieć wpływ na ocenę całej sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, to jednakże nie stanowi bezwzględnej przeszkody do wydania w tej sprawie decyzji. Rację ma strona skarżąca, że rozstrzygnięcie w sprawie sądowoadministracyjnej kontrolującej postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie może być uznane za zagadnienie wstępne uniemożliwiające prowadzenie tego postępowania. W tym stanie rzeczy uznać należało, że organ niezasadnie zawiesił postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaakceptował stanowisko organu i oddalił zasadną skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.