II SA/Op 244/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i 4 KPA, uchylająca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w N. z dnia 17 maja 1999 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] róg ul. [...] w N. (działka nr ewid. A) na lokal usługowo-handlowy. Zaskarżoną decyzję poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2003r. W. S., F. S., A. P., M. D., T. P., H. S. mieszkańcy domu przy ul. [...] w N., powołując się na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji Burmistrza [...], w uzasadnieniu wniosku podając, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 KPA, art. 109 § 1 KPA oraz art. 5 Prawa budowlanego, a w szczególności doszło do pozbawienia wnioskujących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...] stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Burmistrza [...], wydanej na rzecz A. G. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że lokalizacja lokalu handlowego na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 30 czerwca 1993r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 13 z dnia 18 sierpnia 1993r.) pod zabudowę wielorodzinną z usługami w zakresie oświaty, zdrowia, i administracji sprzeczna jest z tym planem. Mając zatem na uwadze treść art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. nr 15 poz. 139 z 1999r.), stwierdzono iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z planem jest nieważna, a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zadecydowało, na podstawie art. 156 pkt 7 KPA o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza [...] z dnia 17 maja 1999 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strony (A. G., W. G., D. N. oraz Burmistrz [...]) złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. We wniosku strony podniosły argumenty o zgodności przedmiotowej inwestycji z planem oraz to, że osoby, które wnioskowały o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, jako posiadacze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego bądź spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...], nie są stronami w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w przedmiocie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że W. S., posiada spółdzielcze własnościowe prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] (na działce o nr ewidencyjnym [...]) w N., takim prawem legitymują się też: A. P. i T. P., natomiast F. S., M. D. i H. S. posiadają spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego w w/w budynku. Organ argumentował, że zgodnie z art. 244 § 1 K.C. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego stanowi ograniczone prawo rzeczowe; prawo to, a tym bardziej spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego nie obejmuje współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek. W związku z powyższym wszyscy wnioskodawcy nie mogą skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie posiadają bowiem przymiotu strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 KPA. Organ wskazał, że podmiotami związanymi prawnie z przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji z dnia 17 maja 1999 r. są wnioskodawczyni występująca o ustalenie warunków zabudowy, właściciele nieruchomości wskazanej pod lokalizację przedmiotowego lokalu handlowego oraz właściciele sąsiednich nieruchomości. W. S., jak i reprezentowani przez nią mieszkańcy budynku Spółdzielni Mieszkaniowej nie należą do tych osób, żaden więc stosunek prawny nie wiąże ich z przedmiotem sprawy. Oznacza to zdaniem organu, że nie mają legitymacji procesowej do występowania z żądaniem wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej może mieć tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w N. Brak przymiotu strony stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z wniosku osób będących mieszkańcami i członkami Spółdzielni Mieszkaniowe, do której należy budynek przy ul [...] Rekapitulując, organ stwierdził, że wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez nieuprawnione osoby nie mogło skutecznie wszcząć postępowania, a wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu dało jedynie podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podnosząc, że decyzja Burmistrza [...] z 17 maja 1999 r. była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła, że niedopuszczalne jest przywrócenie przez inny zespół orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji dotkniętych nieważnością z mocy prawa. Wywodziła nadto, że stosownie do art. 221 KPA każdy obywatel ma prawo składania skarg do organów samorządowych, skargi można składać w interesie własnym lub innych osób. Przedmiotem skarg zgodnie z gwarancją zawartą w art. 227 KPA, może być naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli. Powołała się na art. 235 KPA i dodatkowo wskazała, iż o ile zespół orzekający Kolegium nie dopatrzył się po jej stronie interesu prawnego, to powinien orzec o nieważności spornej decyzji z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko uznając za chybiony zarzut skarżącej, iż prawo do wniesienia skargi może zostać oparte o przepis art. 221 KPA, mający zastosowanie wyłącznie do skarg i wniosków zgłaszanych w związku z wykonywaniem zadań przez organy państwowe i inne, poza sprawami rozstrzyganymi indywidualnie w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 cytowanej wyżej ustawy). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził takiego naruszenie przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też oddalił skargę. Podstawową okolicznością jest to, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zapadły w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to ma zasadniczo charakter nadzorczy i ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ma ono zatem charakter odrębny od postępowania zwykłego (rozpoznawczego) jakie toczyło się w sprawie i jakie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej w toku instancji. Takie usytuowanie spraw o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma swoje konsekwencje w zakresie określenia właściwości rzeczowej organów posiadających uprawnienia do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Właściwość organów w zakresie stwierdzenia nieważności nie musi pokrywać się z właściwością organów rozpatrujących określoną sprawę w trybie zwykłym. Zasadnicze znaczenie ma tu przepis art. 157 § 1 KPA, który stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 (KPA) jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium, odwoławcze - ten organ. Należy powtórzyć, że wprawdzie art. 16 § 1 KPA ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, jednak od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1KPA. Jednak takie wzruszenie ostatecznej decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności może nastąpić tylko w trybie tego postępowania. Postępowanie takie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 § 2 KPA) z zastosowaniem art. 61 KPA, przy czym brak jest podstaw prawnych do wydawania osobnych postanowień dotyczących wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami w literaturze prawniczej, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Należy podnieść, że uregulowanie zawarte w art. 157 § 3 KPA zapewnia symetrię z unormowaniem zawartym w art. 158 § 1 KPA, ponieważ w obu przypadkach następuje załatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, lecz w różnym zakresie. Rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 KPA następuje na podstawie czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa albo też dotknięta jest innymi wadami niż wymieniona w tym przepisie niewykwalifikowanymi. W pierwszym przypadku treścią rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji organu prowadzącego postępowanie będzie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W drugim natomiast przypadku rozstrzygniecie sprawy wyrażać się będzie stwierdzeniem braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, co będzie odmową uwzględnienia żądania strony w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, a w postępowaniu wszczętym z urzędu będzie zakończeniem postępowania takim właśnie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Należy zaznaczyć, że również w tej drugiej sytuacji postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do jego umorzenia. Natomiast na podstawie art. 157 § 3 KPA orzeka się co do niedopuszczalności, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (podobnie jak w przypadku wznowienia postępowania). Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji procesowej strony, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. W konsekwencji decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności decyzji będzie wydawana tylko w przypadku bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej przykładowo brakiem żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu. Z takim wypadkiem organ odwoławczy miał do czynienia w rozpatrywanej sprawie i jego stanowisko co braku po stronie W. S. przymiotu strony zasługuje na pełną akceptację. Potwierdza je ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące sposobu rozumienia przymiotu strony m. in. na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., nr 188, poz. 1848 ze zm.). I tak w wyroku z dnia 7 sierpnia 2003 r., nr IV SA 53/02 (nie publ.) stwierdzono, iż "Członkowie spółdzielni mieszkaniowej nie mają przymiotu strony (art.28 KPA) niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie, czy też własnościowe prawo do lokalu. Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (...), majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, jednak osoba posiadająca własnościowe prawo do lokalu może dysponować tym prawem wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego jest wyłącznie lokal mieszkalny, a nie cały budynek wraz z gruntem. (...) Przepisy ustawy – Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym każdy członek spółdzielni mieszkaniowej miałby przymiot strony, stanowiłoby pod znakiem zapytania sens istnienia takich podmiotów zbiorowych, jak spółdzielnia mieszkaniowa czy wspólnota mieszkaniowa." Podobne poglądy wyrażono w wyrokach z dnia 12 maja 1994 r., nr SA/Ka 2500/93 (nie publ.), z dnia 2 kwietnia 1998 r., nr IV SA 1643/97 (Gazeta Prawna z 1998 r., nr 16, str. 33, z dnia 10 kwietnia 1997 r., nr II SA/Wr 1013/96 (OSP z 1998 r., nr 7-8, poz. 131), z dnia 3 lipca 2001 r., nr IV SA 1610/99 (LEX nr 53445) i z dnia 24 stycznia 2003 r., nr I SA 1440/01 (LEX nr 126758). Przedstawiana przez skarżącą argumentacja, sprowadzająca się do dolegliwości związanych z uciążliwym dla niej sposobem funkcjonowania lokalu handlowego, położonego na parterze budynku, w którym zamieszkuje, świadczy wyłącznie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, a nie prawnego – wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Wykracza to poza dyspozycję przepisu art. 28 KPA, który wiąże możliwość kreacji przymiotu strony wyłącznie z interesem prawnym. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w sytuacji oczywistej wadliwości decyzji Burmistrza organ władny był wszcząć postępowanie z urzędu, co wyeliminowałoby konieczność rozważania jej interesu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak już wyżej wspomniano wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić z urzędu lub na wniosek, ale są to dwa odrębne i konkurencyjne a nie uzupełniające się nawzajem tryby postępowania (art. 157 § 2 KPA). W związku z tym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek, ustalenie kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 KPA oraz wskazanie podstaw tego ustalenia jest konieczne także wówczas, gdy zdaniem organu administracji publicznej przyczyna stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji jest oczywista. Nie zwróciło na to uwagi SKO rozpatrujące sprawę jako organ I instancji, stąd nie można postawić temu samemu organowi działającemu jako organ odwoławczy zarzutu wykroczenia poza ramy narzucone mu treścią przepisu art. 138 KPA, który musiał mieć w sprawie zastosowanie z uwagi na odesłanie wynikające z art. 127 § 3 KPA in fine. Przepis art. 138 KPA zawiera wyczerpujący katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, w ramach którego organ odwoławczy dokonuje wyboru. Zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 in fine nie może być uznane za wadliwe, jeżeli w toku postępowania odwoławczego ujawniona zostanie okoliczność czyniąca postępowanie bezprzedmiotowym ze względów podmiotowych. Organ ten nie ma prawnej możliwości zastosowania wprost regulacji zawartej w art. 157 § 3 KPA i wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie.