II SA/Op 252/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 8 maja 2019 r., nr HDM.906.1.2019.BP w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu likwidacji naruszeń higieniczno-sanitarnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz Gminy Lewin Brzeski kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu, działając na podstawie art. 1 i 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nad placówkami oświatowym w dniu 20 lutego 2019 r. przeprowadził kontrolę w Publicznej Szkole Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim przy ul. Tadeusza Kościuszki 61. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował ocenę stanu sanitarnego obiektów położonych w Lewinie Brzeskim przy ul. Tadeusza Kościuszki 61 oraz przy ul. Adama Mickiewicza 6 z wyłączeniem bloku żywieniowego. W oparciu o ustalenia kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu w dniu 20 marca 2019 r. wydał dwie decyzje administracyjne. W pierwszej decyzji (nr 7/HDM/19) nakazał Gminie Lewin Brzeski w odniesieniu do budynku szkolnego położonego w Lewinie Brzeskim przy ul. Tadeusza Kościuszki 61: 1. W pomieszczeniach sanitarnych dla uczniów zapewnić właściwy stan sanitarno-techniczny sufitu i ścian w pomieszczeniach dla dziewcząt oraz ścian w pomieszczeniu dla chłopców w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r., a także ościeżnic i drzw kabin ustępowych dla dziewcząt i kabin ustępowych dla chłopców w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2. W korytarzu w podpiwniczeniu (w pomieszczeniach sanitarnych dla uczniów) zapewnić właściwy stan sanitarno-techniczny sufitu i ścian w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r. W drugiej decyzji (nr 8/HDM/19) organ ustalił Gminie Lewin Brzeski opłatę na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 100,10 zł za wykonanie wyżej wymienionych czynności kontrolnych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w Publicznej Szkole Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim. Uzasadnieniem podjęcia obu decyzji były ustalenia pokontrolne. W budynku położonym w Lewinie Brzeskim przy ul. Tadeusza Kościuszki 61 stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, tj.: a) w pomieszczeniach sanitarnych dla uczniów (dla dziewcząt i dla chłopców): - metalowe ościeżnice drzwi 2 kabin ustępowych dla dziewcząt i 4 kabin ustępowych dla chłopców są zniszczone, mocno skorodowane, z ubytkami, - drzwi 4 kabin ustępowych dla dziewcząt, 3 kabin ustępowych dla chłopców oraz drzwi wejściowe do pomieszczenia dla chłopców są zniszczone (płyta drzwi miejscami rozwarstwiająca się, z ubytkami, brak powłoki malarskiej), ponadto uszkodzone (połamane) kratki wentylacyjne w drzwiach 4 kabin ustępowych dla dziewcząt i 4 kabin ustępowych dla chłopców, - przy drzwiach kabin ustępowych płytki ścienne miejscami odspojone od ściany, popękane, - w pomieszczeniu dla dziewcząt miejscowe ubytki farby na suficie, b) w korytarzu w podpiwniczeniu przy wyżej wymienionych pomieszczeniach sanitarnych na ścianach i suficie miejscowe wybrzuszenia tynku, odpadający tynk i ubytki farby. W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu stanowi to naruszenie wymogów zawartych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.), zgodnie z którym organ prowadzący szkołę odpowiada za "zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki" oraz za "wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie". Zaistniały stan narusza również art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz.151 z późn. zm.), bowiem stwierdzony stan techniczny uniemożliwia utrzymanie pomieszczeń i korytarza we właściwym stanie czystości. W odwołaniach od obu decyzji organu pierwszej instancji Gmina Lewin Brzeski zarzuca, że w decyzjach tych niewłaściwie określono stronę postępowania administracyjnego. W ocenie wnoszącego odwołanie stroną postępowania winien być Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w Lewinie Brzeskim. Jednocześnie Gmina Lewin Brzeski nie kwestionowała obowiązków nałożonych w wydanych decyzjach. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 8 maja 2019 r. (nr HDM.906.J.2019.BP) utrzymał w mocy obie zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że zgodnie z interpretacją przepisów prawnych, przekazaną przez Główny Inspektorat Sanitarny pismem z dnia 21 maja 2018 r. (znak GIS-HŚ-NS-430-00009/MP/18 oraz SK 22076/2018), stroną postępowania administracyjnego jest organ prowadzący szkołę, gdyż to on zapewnia środki na jej finansowanie, sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem placówki oraz odpowiada za jej działalność, a w szczególności za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Ponadto za słusznością przedstawionego stanowiska przesądzają – zdaniem organu odwoławczego – regulacje prawne. Po pierwsze, obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce jest ściśle powiązany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Co prawda, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.), dyrektor ma obowiązek zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, nie pozbawia to jednak organu prowadzącego szkołę atrybutu strony i nie może stanowić podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzania prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych. Po drugie, szkoła nie posiada odrębnej osobowości prawnej od swojego organu prowadzącego, lecz jest wyodrębniona jedynie organizacyjnie i finansowo, a szkoły i placówki zakładane oraz prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (art. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm.). Po trzecie, w myśl § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r., dyrektor szkoły dokonuje kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz określa kierunki ich poprawy. Z ustaleń kontroli sporządza się protokół, którego kopię dyrektor przekazuje organowi prowadzącemu. Po czwarte, organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w szczególności w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkolę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem oraz w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów (art. 57 Prawa oświatowego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Lewin Brzeski zarzuciła decyzji Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako K.p.a.) w związku z art. 28 tejże ustawy, polegające na skierowaniu decyzji do organu wykonawczego gminy z pominięciem dyrektora szkoły, któremu Prawo oświatowe przypisuje skonkretyzowane obowiązki w zakresie wykonywania zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie pobytu w placówkach szkolnych, a także poprzez nie zastosowanie do wydanej decyzji, jako jej podstawy, art. 68 ust. 1 punkt 6 Prawa oświatowego z naruszeniem zasad derogacji, 2) art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie do obowiązków dyrektora szkoły wykonującego uprawnienia z tytułu zarządu, które to naruszenia przepisów miały wpływ na treść skarżonej decyzji. Na tej podstawie skarżący wniósł o "uchylnie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z orzeczeniem o kosztach postępowania według norm przepisanych". W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że decyzję wydano m.in. na podstawie art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem "Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną". Z mocy ustawy jednostka organizacyjna, której przekazano nieruchomość w trwały zarząd, ma prawo m.in. do dokonywania remontów przekazanych obiektów. Stąd też - w ocenie Gminy Lewin Brzeski - stroną postępowania dotyczącego bieżącego remontu toalet w Publicznej Szkole Podstawowej w Lewinie Brzeskim jest również dyrektor szkoły. Nie dopuszczając dyrektora szkoły do udziału w postępowaniu, organ pominął ciążące z mocy art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego obowiązki dyrektora, polegające na wykonywaniu konkretnych zadań w zakresie zapewnienia bezpiecznych warunków w szkole. Treść tego przepisu (pkt 6) nie może być stosowana w oderwaniu od treści pkt 5, który stanowi, że dyrektor "5) dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki". Dyspozycja środkami finansowymi w zakresie pozapłacowym wiąże się głównie z utrzymaniem placówki w stanie zapewniającym bezpieczne warunki dla uczniów i nauczycieli. Idąc dalej, skoro dyrektor może organizować "gospodarczą obsługę szkoły", to trudno wyłączyć z tej obsługi prowadzenie bieżących napraw, konserwacji i remontów. O ile skarżąca Gmina Lewin Brzeski zobowiązana jest do stworzenia bezpiecznych warunków pracy szkoły, to w rzeczywistości zadania w tym zakresie realizuje dyrektor szkoły. Obowiązki dyrektora jednostki organizacyjnej gminy wynikające z cytowanych przepisów nie mogą być ograniczane poprzez stosowanie przez organ administracji wyłącznie art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, z pominięciem cytowanych wyżej przepisów oraz dyrektora szkoły jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, jednak z innych powodów, niż te podniesione w skardze. Jakkolwiek przedmiotem sporu między stronami w rozpoznawanej sprawie była co prawda kwestia adresata decyzji organów inspekcji sanitarnej – tzn. czy jest nim organ prowadzący szkołę, czy też jej dyrektor, to jednak z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa procesowego o pierwotnym charakterze, którego dopuścił się organ odwoławczy, Sąd był zobligowany uchylić w całości zaskarżoną decyzję tego organu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organu pierwszej instancji stanowiły art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 27 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 powołanej już wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku. W myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Powołane regulacje prawne dowodzą, że mamy tu do czynienia z dwiema przedmiotowo odrębnymi sprawami administracyjnymi. Art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi podstawę materialnoprawną do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania w celu wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Art. 36 ust. 1 ustawy stanowi natomiast podstawę materialnoprawną do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej opłatę za czynności kontrolne organu. Odrębność przedmiotowa wskazanych spraw administracyjnych istnieje niezależnie od tego, że posiadają wspólną podstawę faktyczną, czyli ustalenia kontroli przeprowadzonej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w Publicznej Szkole Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim, utrwalone w protokole z dnia 20 lutego 2019 r. Organ pierwszej instancji wydał w dniu 20 marca 2019 r. dwie odrębne decyzje: jedną nakazową (nr 7/HDM/19) oraz drugą ustalającą opłatę za czynności kontrolne (nr 8/HDM/19). Strona od każdej z tych decyzji złożyła odrębne odwołanie. Natomiast organ odwoławczy poprowadził tylko jedno postępowanie odwoławcze i wydał tylko jedną decyzję, w której utrzymał w mocy obie decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy błędnie uznał, iż sprawa ustalenia opłaty za czynności kontrolne jest elementem postępowania w sprawie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zastosował tu w sposób niedopuszczalny instytucję współuczestnictwa formalnego, o której stanowi art. 62 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Brak tożsamości podstawy materialnoprawnej oraz tożsamości przedmiotu obu wskazanych wyżej spraw administracyjnych przesądza o ich odrębności nie tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale również w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji organ odwoławczy nie rozpoznał prawidłowo odwołań złożonych przez Gminę Lewin Brzeski w dwóch odrębnych sprawach. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania odwoławczego Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zobowiązany jest rozpoznać oba odwołania Gminy Lewin Brzeski zgodnie z regułami K.p.a. w odrębnych postępowaniach i stosownie do poczynionych ustaleń wydać załatwiające te odwołania dwie odrębne decyzje, prawidłowo je uzasadniając. W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organ przepisów postępowania, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.