II SA/Op 255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r., sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi A. K. prowadzącego działalność jako osoba fizyczna pod firmą PHU A A. K. w [...] jest decyzja Wojewody Opolskiego z 20 marca 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 30 października 2012 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego w [...] przy ul. [...], [...] i [...], na działce gruntu nr [...] k.m. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny. Wnioskiem z 7 września 2012 r. A. K. wniósł o pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego, budynku mieszkalno – usługowego. Załączył projekt budowlany, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypis z rejestru gruntów z opisem i mapą oraz pismo Kierownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Kędzierzyna – Koźla opisujące teren inwestycji, odpowiedni zapis planu miejscowego i stwierdzenie, że lokalizacja projektowanego zamierzenia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane (winno być art. 35 ust. 3 przypis Sądu) organ I instancji zobowiązał stronę do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie przez doprowadzenie go do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) podnosząc, że projekt zakłada budowę w granicy z działką [...]. Decyzją z 30 października 2012 r., w oparciu o art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...],[...],[...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że inwestor nie usunął wskazanych w postanowieniu z 18 października 2012 r. nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Od powyższej decyzji, pismem z 13 listopada 2012 r. odwołał się inwestor, wskazując, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski błędnie interpretuje pojęcie zabudowy pierzejowej. Powołał się na pismo z Urzędu Miasta, że projektowana przez niego inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem. Z uwagi na powzięcie informacji, że właściciele wyodrębnionych lokali przy ul. [...], [...] i [...] stanowią tzw. dużą wspólnotę pismem z 25 stycznia 2013 r. Wojewoda Opolski zwrócił się o przedstawienie uchwał, w oparciu o które B sp. z o.o., jest upoważniony do reprezentowania wspólnoty jako zarządca. Wojewoda Opolski, w celu prawidłowego ustalenia reprezentacji strony postępowania tj. Wspólnoty Mieszkaniowej, pismem z 21 lutego 2013 r. zwrócił się o przedłożenie aktualnej uchwały o wyborze członków zarządu Wspólnoty. W odpowiedzi pismem z 4 marca 2013 r. (data wpływy 6 marca 2013 r.) została przekazana uchwała nr 2/2003, z której wynika to, że członkami zarządu z art. 20 ust. 1 ustawy są A. N. i A. K. Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu zważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla nr IX/98/2003 z 22 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2003 r., Nr 50, poz. 1038) dalej też jako "plan", działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MWU-1 o przeznaczeniu funkcjonalnym tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych o szczególnej koncentracji usług użyteczności publicznej w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. § 91 powołanego planu stanowi, że na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia MWU i MWU-1 w istniejącej zabudowie pierzejowej dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej w granicy działki budowlanej, jeśli nie spowoduje to utrudnienia w użytkowaniu działki sąsiedniej. Powołany plan nie zawiera definicji "zabudowy pierzejowej". W związku z powyższym organ przyjął definicję pozaustawową. Jako zabudowę pierzejową uważa się ciąg elewacji frontowych domów stojących w jednej linii, zamykających jedną stronę placu lub ulicy (tak: dr hab. Agnieszka Zabłocka-Kos w "Słownik terminów architektonicznych i urbanistycznych"). Na działce numer [...] zlokalizowane zostały: budynek nr [...] i [...] (od strony ulicy [...]) oraz budynek nr [...] w głębi działki. Projektowana inwestycja będzie polegać na rozbudowie istniejącego budynku nr [...] zlokalizowanego w głębi działki numer [...] przy ścianie tego budynku poprzez dobudowanie do niego budynku socjalno-biurowego o dwóch kondygnacjach. Zgodnie z treścią obowiązującego planu w istniejącej zabudowie pierzejowej dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej w granicy działki budowlanej. Dokonując analizy istniejącej zabudowy w szczególności wzdłuż ul. [...] organ przyjął, że nie posiada ona cech zabudowy pierzejowej, bowiem nie stanowi ciągu elewacji frontowych kilku budynków od strony ulicy. W związku z tym projektowany obiekt nie spełnia warunku z § 91 obowiązującego planu, a to oznacza, że inwestycja nie może zostać zlokalizowana w granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany przepis stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia co do sytuowania budynków. Obowiązujący plan dopuszcza sytuowanie w granicy budynków, ale wyłącznie w istniejącej zabudowie pierzejowej. Skoro jak wykazano wyżej nie został spełniony opisany warunek będą mieć zastosowanie przepisy z § 12 ust. 1 rozporządzenia tj. konieczność zachowania odległości odpowiednio 3 lub 4 metrów od granicy. Jeżeli w sprawie nie ma zastosowania § 91 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor winien był sporządzić projekt budowlany zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zważył organ odwoławczy. Dodatkowo zauważył, że postanowieniem z 18 października 2012 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wyżej wymienionej nieprawidłowości. Nie została ona usunięta, bowiem w piśmie z 26 października 2012 r. pełnomocnik inwestora wskazał, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma § 91 obowiązującego planu. Dlatego organ I instancji stosowanie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego miał obowiązek wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji w postanowieniu z 18 października 2012 r. jako postawę nałożenia obowiązku wskazał art. 35 Prawa budowlanego nie precyzując jednostki przepisu. Niemniej z treści tego postanowienia jednoznacznie wynika, że obowiązek nałożony został z uwagi na nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a zatem na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy. Wskazana nieścisłość w ocenie organu II instancji nie stanowiła naruszenia przepisów postępowania, uzasadniających uchylenie decyzji z 30 października 2012 r. i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do pisma z 31 sierpnia 2012 r., które pełnomocnik inwestora otrzymał z Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle co do zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza, to, że sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym planem należy do organu administracji architektoniczno- budowlanej, który rozpatruje wniosek o pozwolenie na budowę, a nie do gminy, która uchwaliła wskazany plan. Oznacza to, że przedłożona przez inwestora opinia zawarta w piśmie z 31 sierpnia 2012 r. nie była w niniejszej sprawie wiążąca dla Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego ani dla Wojewody Opolskiego. Z uwagi na to, iż A. K. jest inwestorem projektowanej inwestycji i miał możliwość czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, organ odstąpił od informowania go, jako członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto Wojewoda Opolski zgromadził materiały, które A. K., jako członek zarządu wspólnoty znał. Zgodnie z uchwałą nr [...] z 15 lipca 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na wykonanie projektowanej inwestycji, w związku z tym członkowie wspólnoty byli poinformowani o zamierzeniu. Zawiadomieniem z 7 stycznia 2013 r. A. N. został również poinformowany o toczącym się postępowaniu, w związku z powyższym organ odstąpił od informowania go, jako członka zarządu wspólnoty, o możliwości zapoznania się z aktami z art. 10 § 1 K.p.a. bowiem doprowadziłoby to wyłącznie do zbędnego przedłużenia toczącego się postępowania odwoławczego, co stanowiłoby naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. W skardze sądowoadministracyjnej A. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucił błędne "odczytanie" zapisów planu miejscowego w zakresie § 91, rozumienie pojęcia zabudowy pierzejowej oraz pominięcie zaświadczenia Prezydenta Kędzierzyna-Koźla o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W uzasadnieniu między innymi podniesiono, że już z samej historii budowy miast wynika, że sukcesywne narastanie pierzeji jest powodem jej deformacji. Budynki tworzące pierzeję, są czasami "wycofane" z linii zabudowy, a mimo to tworzą pierzeję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do załatwienia jako kolejna instancja, lecz ocenia jedynie działalność organów administracji publicznej. Innymi słowy Sąd administracyjny w ramach swojej kognicji bada wyłącznie legalność aktu administracyjnego (czynności, zaniechania) czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w odniesieniu do ustalonego przez organ stanu faktycznego. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) dalej też jako ustawa, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Z bezspornych ustaleń organów obu instancji wynikało, że inwestycja planowana jest w tzw. ostrej granicy między działką inwestora [...], a działką sąsiednią [...]. Zgodnie z prawidłowo powołanym przez organy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej też jako rozporządzenie, sytuowane budynku na działce budowlanej podlega ścisłym rygorom co do odległości. W przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią odległość ta nie może być mniejsza niż 3 m (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Inwestor zamierzał realizować rozbudowę w granicy sugerując, że § 91 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych symbolami MWU i MWU-1 w istniejącej zabudowie pierzejowej dopuszcza lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej w granicy działki budowlanej. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji zabudowy pierzejowej. Nie ma jej także w planie miejscowym Kędzierzyna-Koźla. Językowo "pierzeja" to frontowa ściana zabudowy ulicy lub placu "Uniwersalny słownik języka polskiego" Wyd. PWN W-wa 2003), a "zabudowa pierzejowa" to zabudowa zachowująca ciągłość ścian frontowych ulicy lub placu "Słownik języka polskiego Wyd. PWN W-wa 2005". Także orzecznictwo sądowe nie daje wprost ugruntowanej definicji (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku, z 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/07, WSA w Krakowie z 8 lutego 2013 r. II SA/Kw 1773/12, WSA w Warszawie z 11 września 2012 r. VII SA/Wa 301/12). Najbliższe pojęciu "zabudowy pierzejowej" jest pojęcie użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), dotyczące lini zabudowy, które znajduje rozwinięcie w § 4 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) (Dz. U. 2003 r. nr 164 poz. 1588). Przepisy te nie dają jednak odpowiedzi na zagadnienie występujące w nin. sprawie. W sprawie rozpoznawanej bezsporną natomiast jest okoliczność, że w nowej zabudowie miast należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu terenu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego. Pojęcie ładu przestrzennego ma legalną definicję (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu), z której najistotniejszą treścią jest zapis "takim ukształtowaniu przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (...)". Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Realizując to zadanie Gmina Kędzierzyn-Koźle uchwaliła 22 maja 2003 r. uchwałą nr IX/98/2003 plan miejscowy, który dla działki [...], w obszarze MWU-1 przewiduje w myśl § 91, wyżej w całość cytowanego, lokalizację nowej zabudowy w granicy, ale w zabudowie pierzejowej. Budowa w granicy dopuszczona przez plan miejscowy i przepisy cyt. rozporządzenia jest wyjątkiem od sytuowania nowej zabudowy z zachowaniem odpowiednich odległości od granicy działki. Jak każdy wyjątek w przepisach prawa nie może on być interpretowany rozszerzająco. Zatem zapis § 91 planu dopuszczający lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej w granicy działki w istniejącej zabudowie pierzejowej musi być "odczytany" ściśle. Językowo pierzeja, to frontowa ściana zabudowy ulicy (placu). Można powiedzieć, że zabudowa pierzejowa jest zatem ciągiem frontów. W zabudowie pierzejowej budynki ściśle do siebie przylegają (np. jak wiadomo powszechnie w zabudowie Rynku Starego Miasta w Warszawie), albo oddzielone są ciągami pieszymi, jezdnymi, jak w przypadku spornej ulicy [...] w [...]. W obu przypadkach chodzi jednak o harmonijną linię zabudowy przy uwzględnieniu warunków i specyfiki konkretnego terenu. Harmonia to ład, uporządkowanie, zgodność, prawidłowy układ. Ład to także ład przestrzenny o jakim stanowi art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ład przestrzenny w zabudowie pierzejowej istniejącej ulicy wymaga dostosowania nowych inwestycji do dotychczasowego układu przestrzennego. Celem wyjątku przewidzianego w § 91 planu jest bowiem uzupełnienie zabudowy pierzejowej w dążeniu do jak najbardziej harmonijnej całości ulicy, nie wyłączając walorów kompozycyjno-estetycznych (por. cyt. art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzupełnienie zabudowy pierzejowej przez "dopuszczenie lokalizacji w granicy" nie może polegać na realizacji obiektów położonych przy pierzeji przez rozbudowę ich zaplecza. Uzupełnienie takiej zabudowy ma "wypełnić" pierzeję w celu stworzenia harmonijnej (choć niekoniecznie prostej) linii zabudowy. Proponowany przez inwestora obiekt nie spełnia tych kryteriów, a przez to narusza zapisy § 91 planu. Oczywiście pozostaje jeszcze kwestia rodzaju zamierzenia inwestycyjnego i jego estetyki. Pomijając okoliczność, że co do zasady proponowana inwestycja nie mieści się w przesłankach wyjątku z § 91 planu, to jego realizacja nie przyczyniłaby się do harmonijnego ukształtowania przestrzeni proponując rozbudowanie dwupiętrowych kamienic z użytkowym poddaszem o niższą i to usytuowaną tylko na części długości ściany przybudówkę. Taka realizacja nie miałaby nic wspólnego z ukształtowaniem przestrzeni w sposób zarówno harmonijny, jak i estetyczny. Reasumując, wywody uzasadnienia decyzji Wojewody Opolskiego są przekonywujące, powołują właściwe przepisy procesowe i materialne (Prawa budowlanego oraz rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ). Sąd podzielił też pogląd, że braki postępowania I-instancji, głównie co do powołanej podstawy materialnej decyzji, nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Braki te w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 K.p.a. zostały uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach obowiązku ponownego, merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.