II SA/Op 256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie darów z Unii Europejskiej oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi, podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołania T. R., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 stycznia 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 30 września 2013 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Nysy, nr [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie darów z Unii Europejskiej. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (obecnie Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 , poz. 267, dalej K.p.a.). Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. T.R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, między innymi, o przyznanie darów z Unii Europejskiej. Żądanie to zostało sprecyzowane w protokole przesłuchania strony z dnia 11 września 2013 r. T.R. oświadczył, że chce otrzymywać pomoc w formie darów żywnościowych wydawanych przez Kościół [...] przy ul. [...] w [...] oraz wydawanych w Kościele [...] przy ul. [...]. Rozpoznając tak określone żądanie organ I instancji uznał, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podał, że bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 K.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Wywodził organ, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy nie ma normy prawnej udzielającej organowi kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W tym kontekście organ podał, że Ośrodek nie jest instytucją właściwą do wydawania darów żywnościowych z Unii Europejskiej, stąd ze względu na brak przepisów prawa w ustawie o pomocy społecznej, stanowiących podstawę do wydania merytorycznej decyzji, postępowanie należało umorzyć, opierając się o przepis art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji T.R. wniósł o jej zmianę. Wskazał, że jest osobą przewlekle chorą i niepełnosprawną, żyjącą w niedostatku i ubóstwie, pozbawioną pomocy tytułem usług opiekuńczych oraz samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, wymagającą stosownej diety nisko cholesterolowej i pozbawioną prawa do ciepłego posiłku dziennie. Zarzucił, że organ I instancji odstąpił od wyjaśnienia przyczyn braku pomocy tytułem usług opiekuńczych oraz wywodził, że to na OPS ciąży obowiązek współpracy z innymi organami wydającymi dary z Unii Europejskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, utrzymało ją w mocy. Organ odwoławczy przywołał art. 105 § 1 K.p.a., po czym stwierdził, że podstawą obligatoryjną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tej kwestii zgodził się z przedstawionymi przez organ pierwszej instancji wywodami. Po przywołaniu orzeczeń sądów administracyjnych, Kolegium powtórzyło, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, ze nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wyjaśniło, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto zaznaczyło, że wprawdzie art. 61 § 1 K.p.a. dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego nie tylko z urzędu ale także na wniosek strony, nie oznacza to jednak, iż wniosek taki może dotyczyć każdej kwestii, musi być to bowiem zagadnienie nadające się do rozpoznania w trybie administracyjnym jako odrębna sprawa. Kolegium wyjaśniło, że ustaleń poczynionych w toku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzanego w dniu 11 września 2013 r. wynika, że T.R. jest osobą samotną, bierną zawodową, całkowicie niezdolną do pracy, niepełnosprawną w stopniu znacznym, w trakcie tego wywiadu zwrócił się o przyznanie pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. Jednocześnie wskazał organ, że z protokołu z przesłuchania strony z dnia 11 września wynika 2013 r. wynika również, że oczekuje on pomocy w formie darów żywnościowych wydawanych przez CARITAS lub Dzienny Dom w wysokości 225 zł, a także chciałby otrzymywać dary żywnościowe wydawane przez Kościół [...] oraz w Kościele [...] na ulicy [...]. Zdaniem organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo umorzył w całości postępowanie w sprawie darów z Unii Europejskiej, ponieważ Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie nie miał podstawy prawnej do orzekania w przedmiotowej sprawie. Zaakcentowało Kolegium, że art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Podkreśliło, że organ I instancji nie jest władny do wydawania decyzji bez podstawy prawnej. W kontekście zarzutów odwołania, wskazało, że usługi opiekuńcze nie były przedmiotem wniosku strony ani postępowania administracyjnego, w związku z czym nie odniesiono się do nich w decyzji odwoławczej, ponieważ sprawa ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma możliwości współdziałania z instytucjami charytatywnymi, czy kościołami w indywidualnych sprawach. Strona zainteresowana taką pomocą w swoim własnym zakresie może się zwracać o pomoc do kościołów i organizacji charytatywnych. W skardze sądowoadministracyjnej T.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procedury, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał na swoją sytuacją życiową, zdrowotną i podkreślił, że od wielu lat jest pozbawiony pomocy tytułem usług opiekuńczych, prawa do jednego gorącego posiłku dziennie, a od szeregu lat jest pozbawiony prawa do otrzymywania darów UE. Dowodził, że na OPS Nysa ciąży obowiązek współpracy z organami wydającymi dary z Unii Europejskiej oraz zabezpieczenia skarżącemu jednego posiłku dziennie. Zwrócił uwagę na decyzję Unii Europejskiej o przedłużeniu dystrybucji żywności w ramach programu PEAD, który był finansowany z budżetu unijnego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Wykazywał, że latach 2004-2013 Komisja Europejska przeznaczyła na realizację programu w Polsce środki finansowe i towary z zapasów interwencyjnych o łącznej wartości ok. 623 PLN. Co oznacza, że od początku realizacji programu w Polsce, za pośrednictwem ARR, dostarczono ponad 925 tys. ton gotowych artykułów spożywczych, które to artykuły nie trafiły do skarżącego i regularnie jest ich pozbawiany. Argumentował, że skoro żyje w niedostatku, a należnych mu artykułów nie dostał, to przeznaczone pewnie zostały na inny cel, dlatego też skarżony organ winien mu wypłacić równowartość nieuzyskanej pomocy, którą miał zapewnioną ustawą czy rozporządzeniem Ministra. Nadmienił też o trwających w Unii pracach legislacyjnych zmierzających do uruchomienia od 2014 roku Europejskiego Funduszu Pomocy dla Najbardziej Potrzebujących, obejmujący kwotę 3,5 mld euro, z czego Polska mogłaby otrzymać kwotę ok. 60 mln euro rocznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są całkowicie niezasadne. Ponadto wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 30 września 2013 r., przyznającą skarżącemu pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jako świadczenie pieniężne na zakup żywności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: P.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, czyli do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, np. czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. Badanie zgodności z prawem sprowadza się do ustalenia, czy w występującym w sprawie stanie faktycznym, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie darów z Unii Europejskiej oraz darów, którymi dysponują Kościół [...] w [...] i Kościół [...] w [...]. Na wstępie wskazać należy, iż ze złożonego wniosku skarżącego, sformułowanego w trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 11 września 2013 r. oraz w trakcie przesłuchania strony (vide: protokół z dnia 11 września 2013 r.) wynika niezbicie, iż pomimo że wniosek o udzielenie tej formy zabezpieczenia społecznego skierowany został do OPS w Nysie, to jednoznacznie z jego treści wynika, że skarżący nie oczekuje pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. dalej też ustawy), lecz oczekuje zabezpieczenia społecznego na podstawie przepisów unijnych. Wobec tak jednoznacznie sprecyzowanego przedmiotu postępowania administracyjnego należało w pierwszej kolejności odnieść się do zagadnienia, jakie przepisy mogą stanowić samoistną podstawą dla udzielenia żądanego świadczenia społecznego. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Tak brzmiący przepis ustawy zasadniczej nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy pozostaje ona bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania. Z brzmienia tej normy prawnej wynika jednoznacznie, iż w takim przypadku zakres i forma takiego zabezpieczenia społecznego zostanie określona przez ustawę. W obowiązującym porządku prawnym taki system zabezpieczenia społecznego obywateli został przez ustawodawcę zabezpieczony poprzez stworzony system uprawniający do otrzymywania rent i emerytur, prawa do zasiłku w przypadku osób bezrobotnych, czy też świadczeń z pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jednocześnie art. 3 pkt 1 ustawy o dożywianiu przewidywał, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). Powołane przepisy ustawy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają formę tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Skarżącemu wyjaśnić pozostaje również, iż podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961r. (Dz. U. z 1999r. Nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007r. sygn. akt I CSK 488/06, Biul. SN 2007/7/12). Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi w sytuacji, gdy strona żąda rozstrzygnięcia co do prawa (co do zasady), a przepis dopuszcza jedynie przyznanie konkretnie określonego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1982r. sygn. SA/Wr 363/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 82). Skoro w niniejszej sprawie skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że oczekuje przyznania zabezpieczenia społecznego (darów od instytucji prywatnych- charytatywnych) jednakże, nie w oparciu o zapisy ustawy o pomocy społecznej, gdyż do świadczenia przyznawane na tej podstawie go niesatysfakcjonują, to prawidłowo organ I instancji umorzył wszczęte wnioskiem strony postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle zacytowanego wyżej art. 105 § 1 Kpa brak możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze I nie stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.