II SA/Op 258/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 22 lutego 2018 r., Nr LVI/1113/18 w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej dodany punkt 2 § 2a do uchwały z dnia 26 czerwca 2008 r., nr XXXII/336/08, 2) dalej idącą skargę oddala, 3) zasądza od Gminy Opole na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.), podjęła w dniu 22 lutego 2018 r. uchwałę Nr LVI/1113/18, zmieniającą uchwałę w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w Opolu. Na podstawie § 1 tej uchwały, dodano § 2a pkt 1 i pkt 2 w uchwale Nr XXXII/336/08 Rady Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w Opolu, zmienionej uchwałą nr LXXI/757/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., którym ustalono szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Zgodnie z § 2a pkt 1 uchwały osoby przebywające w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponoszą odpłatność za pobyt w zależności od posiadanego dochodu, zgodnie z kryterium dochodowym ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej: a) dochód powyżej 100 % do 150% kryterium dochodowego - odpłatność w wysokości do 10 % dochodu miesięcznie, b) dochód powyżej 150 % do 200% kryterium dochodowego - odpłatność w wysokości od 10 do 15 % dochodu miesięcznie, c) dochód powyżej 200 % do 250 % kryterium dochodowego - odpłatność w wysokości od 15 do 20 % dochodu miesięcznie, d) dochód powyżej 250 % kryterium dochodowego odpłatność w wysokości od 20 do 30 % dochodu miesięcznie. W § 2a pkt 2 uchwały Rada postanowiła z kolei, że w szczególnie uzasadnionych przepadkach, na wniosek matki z małoletnimi dziećmi lub kobiety w ciąży, którym przyznano pomoc w formie pobytu w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży lub na wniosek pracownika socjalnego, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu może całkowicie lub częściowo zwolnić z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Stosownie do § 2, wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola, w myśl natomiast § 3 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Opolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że uchwała w sposób istotny narusza art. 97 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej W ocenie Wojewody, przepis art. 97 ust. 5 ustawy ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak pełnej swobody rady gminy realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych, co do treści takich podustawowych uregulowań jest ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie dotyczy. Stosownie do powyższego Wojewoda wywiódł, że przepis art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, upoważniał Radę Miasta Opola do uregulowania jedynie zasady ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym. Zwolnienie z ponoszenia opłat przewidziane w art. 97 ust. 1 cyt. ustawy nie powinno być utożsamiane jednak z odstąpieniem od żądania opłaty, które jest wyrazem władzy dyskrecjonalnej organu administrującego, jego uznaniu pozostawia się zaniechanie ściągnięcia opłaty, co zależne jest nie tyle od dochodu osoby kierowanej, co od jej sytuacji majątkowej, życiowej i rodzinnej. Skorzystanie z przedmiotowego uprawnienia wymaga szczegółowej podstawy prawnej, takiego upoważnienia nie zawiera z kolei art. 97 ust. 1 ustawy, który przewiduje jedynie obligatoryjne zwolnienie z opłat. Jest ono zależne od spełnienia kryterium dochodowego i odnosi się do osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie kierowanej do placówki, których dochody są niższe lub równe kwotom określonym w art. 8 ust. 1. W świetle powyższego, Rada Miasta nie posiadała kompetencji do wprowadzenia zwolnienia bądź obniżenia opłat pobieranych za pobyt w mieszkaniu chronionym. W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że aktem prawnym stanowiącym podstawę podjęcia uchwały jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 97 ust. 5 tej ustawy, Rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. W ocenie organu, jeśli ustawodawca przydał mu kompetencję do ustalania szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności, to w zakresie tego pojęcia znaleźć się winno całościowe spektrum możliwych do podjęcia działań, w tym również zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku. Motywy podjęcia spornej uchwały, ujawnione w jej uzasadnieniu, wprost wskazują, że w świetle art. 47 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży, dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Jeśli zatem ustawodawca wskazuje, że matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, a nadto że takie schronienie jest niezależne od dochodu tych osób, to Rada Miasta mogła wpisać do uchwały postanowienie o szczególnie uzasadnionych przypadkach, których wystąpienie fakultatywnie prowadzić może do zwolnienia z odpłatności. Tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem byłyby właśnie przede wszystkim sytuacje kryzysowe, w tym przemoc stosowana wobec tych osób. W ocenie organu, trudno przyjąć za aksjologicznie uzasadnione obarczanie np. kobiety w ciąży, która doznaje przemocy od swojego męża, koniecznością zapłaty za jej pobyt w ośrodku, tylko dlatego, że dochód na osobę w jej rodzinie przekracza kwoty kryterium dochodowego, w sytuacji gdy kobieta nie posiada żadnych środków, a dochód generowany jest tylko przez jej męża. Reasumując organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana w granicy ustawowo przypisanego upoważnienia, a nadto jej zapisy pozostają w pełni uzasadnione, uwzględniwszy podmioty, do których są one skierowane, a które to podmioty wymagają szczególnego wsparcia w sytuacji, w której się znalazły. Niezależnie od powyższego - organ stwierdził - nawet gdyby uznać, że zapis § 2 pkt 2 uchwały jest nieważny, to nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zauważyć również należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tej materii w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a skargę wniesiono do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Na wstępie przypomnieć wypada, iż przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 22 lutego 2018 r., Nr LVI/1113/18 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale, że jej postanowienia w sposób istotny naruszają art. 97 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Wojewoda stwierdził bowiem, że uregulowanie zwarte w przedmiotowej uchwale upoważniające Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych funkcjonujących w Opolu, wykracza poza delegację ustawową. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, który to przepis stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ww. ustawy, rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd, na który powoływał się również organ odwoławczy, że przepis art. 97 ust. 5 cyt. ustawy ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznaczało to jednak niczym nieskrępowanej swobody Rady Miejskiej realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych, co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie, dotyczy. Ustawodawca kształtuje zatem jedynie uprawnienie rady do ustanawiania określonych reguł, jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Zauważyć przyjdzie, iż w przedmiotowej sprawie w § 2a pkt 1 zaskarżonej uchwały przyjęto szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych funkcjonujących w Opolu w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu. Natomiast w § 2a pkt 2 uchwały Rada Miasta postanowiła, że w szczególnie uzasadnionych przepydkach, na wniosek matki z małoletnimi dziećmi lub kobiety w ciąży, którym przyznano pomoc w formie pobytu w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży lub na wniosek pracownika socjalnego, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu może całkowicie lub częściowo zwolnić z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. W art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca postanowił natomiast, iż opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. W myśl art. 97 ust. 5 ustawy rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. W przedmiotowej sprawie, Rada Miasta Opole w pełni zrealizowała swe uprawnienie wynikające z art. 97 ust. 5 ustawy w § 2a pkt 1 uchwały poprzez procentowe określenie wysokości odpłatności od stosunku dochodu do kryterium dochodowego. Zasady ponoszenia odpłatności określone w § 2a pkt 1 uchwały uznać można za kompletne, gdyż w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazują na to, kto i jaką ponosi odpłatność ponosi za pobyt w ośrodku wsparcia. Przytoczona z kolei treść § 2a pkt 2 uchwały w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat w zależności od uznania organu wykonawczego gminy, przy uwzględnieniu okoliczności powołanych w tym paragrafie. Brak jest, w ocenie Sądu, upoważnienia ustawowego do podjęcia takich unormowań przez Radę Miasta. Zauważyć przyjdzie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie jednolity jest pogląd, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, tym samym nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji na zasadzie analogii. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., w sprawie K 25/99 ( OTK z 2000 r., nr 5, poz. 141) wskazał, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizacji tych zadań. Możliwości zastosowania w uchwale Rady Miasta Opole rozwiązania przyjętego w § 2a pkt 2 wydaje się zaprzeczać treść art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stwierdza, że za pobyt w ośrodkach wsparcia osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Jak już wskazano powyżej, w art. 97 ww. ustawy ustawodawca upoważnił stosowne rady do ustalenia zasad odpłatności w sensie pozytywnym poprzez konieczność określenia wysokości odpłatności, a nie poprzez zwolnienie z jej ponoszenia. Nie ma przy tym znaczenia cel, jakim kierowała się Rada Miasta Opola - a to sytuacje kryzysowe w jakich mogą znaleźć się osoby korzystające ze schronienia i wsparcia w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży – a zatem szczególnie uzasadnione przypadki, których wystąpienie fakultatywnie prowadzić może do zwolnienia z odpłatności. W ocenie Sądu, przepis art. 97 ustawy nie daje podstaw do dokonywania zwolnień, tak jak ma to np. miejsce w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, w którym się stwierdza, że rada gminy nie tylko określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, ale również szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. W związku z powyższym stwierdzić przyjdzie, iż jeżeli delegacja ustawowa nie upoważniała rady gminy do dokonania zwolnień z odpłatności to, organ stanowiący gminy nie mógł takiego unormowania zawrzeć w swojej uchwale. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 2a pkt 2 dodanego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 22 lutego 2018 r., Nr LVI/1113/18 zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w Opolu. W ocenie Sądu, poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Miasta Opola zaskarżonych zapisów organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, a także o uchybieniu zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 2a pkt 2 dodanego zaskarżoną uchwałą. W pozostałej części skargę oddalono, gdyż w zakresie tym zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Nota bene mimo, że z petitum skargi nie wynika, iż organ nadzoru zaskarża tylko część zapisów uchwały, to analiza uzasadnienia skargi mogłaby na to wskazywać. Nie mniej wątpliwości co do zakresu zaskarżenia (część czy całość uchwały) nie można rozstrzygać na podstawie samego uzasadnienia skargi. Sąd związany jest żądaniem zawartym w petitum skargi, które sformułowano jako "stwierdzenie nieważności uchwały" a nie "części uchwały". Dlatego w pkt 2 wyroku dalej idącą skargę, poza zakresem stwierdzonej w pkt 1 wyroku nieważności, oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 205 § 2 P.p.s.a.