II SA/Op 259/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w K., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 lub 2 lub 3, art. 93b ust. 1, art. 100 ust. 1 i art. 101a ust. 1 oraz art. 100 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 ze zm.), powołał A. L. do odbycia zasadniczej służby wojskowej w jednostce wojskowej w K. z terminem stawiennictwa w dniu 7 sierpnia 2008 r. W dniu 1 lipca 2008 r. skarżący złożył w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w K. pismo skierowane do Szefa Sztabu Wojewódzkiego w O., a zatytułowane "odwołanie", wnosząc o "odwołanie z włączenia do czynnej służby wojskowej na rok 2008" wskazując, iż jest kandydatem ma studia stacjonarne Politechniki [...] na kierunku Budownictwo. Do odwołania skarżący dołączył zaświadczenie z dnia 26 czerwca 2008 r., z którego wynikało, że jest on zarejestrowanym kandydatem na wskazanym kierunku studiów na Politechnice [...] pod numerem [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – zwanej dalej K.p.a.), w związku z art. 14 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż A. L. został uznany przez Powiatową Komisję Lekarską w S. zdolnym do czynnej służby wojskowej z kategorią zdrowia "A", a w dniu 3 kwietnia 2008 r. został skreślony z listy studentów pierwszego roku Wydziału Budownictwa Politechniki [...] w O. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy organ podniósł, iż odroczenia zasadniczej służby wojskowej udziela się poborowemu ze względu na pobieranie nauki w szkole wyższej, jeżeli jest on studentem - na czas pobierania tej nauki. W ocenie organu odwoławczego wyrażenie jedynie zamiaru podjęcia nauki nie stanowi podstawy do odroczenia, a A. L. spełnia warunki do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Tym samym powołanie go do tej służby nastąpiło zgodnie z obowiązującymi zasadami. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego A. L. zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż skreślenie z lisy studentów, skutkujące utratą udzielonego odroczenia do odbywania zasadniczej służby wojskowej z tytułu pobierania nauki, uniemożliwia ponowne wystąpienie z wnioskiem o odroczenie oraz uznanie faktu bycia kandydatem na wyższą uczelnię za tożsamy jedynie z zamiarem podjęcia nauki w szkole wyższej. Wskazał także na naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Skarżący stwierdził, że w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ pouczył go o przysługujących mu prawach. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów wynikających z procedury administracyjnej co do treści i zakresu, a przy jego sporządzeniu pominięto całkowicie okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu. A. L. zauważył, iż przepis art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy nie stanowi zakazu ubiegania się o kolejne odroczenie odbywania zasadniczej służby wojskowej w razie ponownego rozpoczęcia nauki w szkole wyższej. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił ponadto uwagę, iż ewentualne naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego winno być oceniane w związku z konkretnym postępowaniem, co w sprawie będącej przedmiotem skargi nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, nie tylko z powodów w niej przedstawionych, ale także z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.). W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji stanowił przepis art. 39 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Decyzją tą organ I instancji powołał skarżącego do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Na skutek tej decyzji skarżący złożył pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wniósł o "odwołanie z włączenia do czynnej służby wojskowej" z uwagi na okoliczność kandydowania na studia stacjonarne na kierunku Budownictwa na Politechnice [...]. Wprawdzie pismo skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego w terminie otwartym dla wniesienia odwołania, jednak nie sposób nie zauważyć, że w piśmie tym skarżący przede wszystkim wskazał na okoliczności, które są badane przez organ w przypadku złożenia wniosku o odroczenie służby wojskowej. Tego rodzaju pismo, nawet jednoznacznie zatytułowane, powinno wzbudzić wątpliwości organu, czego konsekwencją powinno być ustalenie treści żądania strony i pouczenie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania. Co więcej do pisma załączono zaświadczenie z dnia 26 czerwca 2008 r., z którego wynikało, że skarżący jest zarejestrowanym kandydatem na studia wyższe stacjonarne. Z treści pisma nie wynikało natomiast, by skarżący był niezadowolony z rozstrzygnięcia organu, tzn. by kwestionował samą kartę powołania, termin stawienia się w jednostce, czy też miejsce, do którego został skierowany tj. Jednostkę Wojskową w K. Organ odwoławczy tymczasem przyjął podanie sporządzone na formularzu dostępnym w jego siedzibie i zaniechał wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Z treści przepisu art. 7 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To bowiem na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 K.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca zaś postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Jeżeli zatem w toku postępowania administracyjnego charakter pisma może wzbudzić wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony również z tego powodu, że przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasadą tą koresponduje również zasada udzielania informacji, określona w art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy też przypomnieć, że prawidłowo określone żądanie wyznacza rodzaj i tryb prowadzenia postępowania administracyjnego. To organ ma obowiązek dążenia do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter wniesionego przez nią pisma budzi wątpliwości. Powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem zapatrywanie, że nie tytuł pisma wniesionego do organu ma znaczenie decydujące, ale treść pisma ( por. też orzeczenia NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98, opubl. LEX 47261 i 2 czerwca 1999 r., I SA/Łd 1592/97, opubl. LEX 40547.) Dlatego w każdej sprawie, w której treść żądania zawartego w piśmie budzi wątpliwości wymagane jest ustalenie intencji strony i zobowiązanie jej w zakreślonym terminie do sprecyzowania treści podania. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej - art. 19 K.p.a.). Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania. Prawidłową formą uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 K.p.a.). Zatem gdy okaże się, że organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie winien on przekazać je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1 K.p.a.). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§ 2). W świetle powyższych rozważań natury ogólnej, wracając na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony i arbitralnie przyjął, że intencją skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia [...] i w konsekwencji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a więc decyzję o powołaniu skarżącego do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji odniósł się do przesłanek wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odroczenia zasadniczej służby wojskowej udziela się poborowemu ze względu na pobieranie nauki w szkole wyższej, jeżeli jest on studentem - na czas pobierania tej nauki. W uzasadnieniu stwierdzono także, iż skarżący nie jest studentem, a jednie wyraził zamiar podjęcia nauki, w związku z czym nie przysługuje mu prawo odroczenia zasadniczej służby wojskowej. Z kolei z treści przepisu art. 42 ust.1 wymienionej wyżej ustawy wynika wprost, że orzekanie o udzieleniu poborowym odroczeń zasadniczej służby wojskowej należy do wojskowych komendantów uzupełnień. Odmowa udzielenia odroczenia lub udzielenie odroczenia o treści innej niż żądanie poborowego określone w jego wniosku o udzielenie odroczenia, a także udzielenie odroczeń o których mowa wart. 39 ust. 3 ustawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą doręcza się poborowemu na piśmie wraz z uzasadnieniem (art. 39 ust. 2 ustawy). Właściwym do orzekania w tych sprawach jest wojskowy komendant uzupełnień, a od jego orzeczeń przysługuje poborowemu odwołanie do szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego (art. 39 ust. 3 ustawy). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia skarżący niewątpliwie nie otrzymał decyzji organu I instancji odmawiającej udzielenia odroczenia służby wojskowej. Nie miał w związku z tym również możliwości odwołania się od takiej decyzji do organu II instancji. Procedury udzielania lub odmowy udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej, wynikającej z przepisu art. 42 cyt. ustawy, nie może zastąpić odniesienie się do tej kwestii przez organu II instancji rozpatrujący odwołanie poborowego od decyzji o powołaniu do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Stanowi to bowiem naruszenie art. 42 cyt. ustawy. Szczegółowe warunki udzielania odroczeń reguluje wydane na podstawie art. 39 ust. 8 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej (Dz. U. Nr 118, poz. 800). Z przepisu § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, iż poborowy, który został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej, może złożyć wniosek o udzielenie odroczenia zasadniczej służby wojskowej co najmniej na czternaście dni przed dniem stawienia się do odbycia zasadniczej służby wojskowej, określonym w karcie powołania. Skarżący prośbę o odroczenie terminu odbywania zasadniczej służby wojskowej wniósł w dniu 4 lipca 2008 r. Termin stawiennictwa w jednostce wojskowej został określony na dzień 7 sierpnia 2008 r. Zachowany zatem został termin z § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Kwestia odroczenia odbywania przez skarżącego zasadniczej służby wojskowej jest zagadnieniem odrębnym od przedmiotu postępowania, jakim jest powołanie poborowego do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Zawarty zatem w piśmie z dnia 4 lipca 2008 r. wniosek o odroczenie zasadniczej służby wojskowej, jak to ocenił organ odwoławczy i której to oceny nie kwestionuje skarżący w skardze, powinien być przedmiotem odrębnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jakie zapadło w niniejszej sprawie naruszyło podstawowe prawa i gwarancje procesowe skarżącego, pozbawiając go prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, to jest art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane uchybienia prawa materialnego oraz prawa procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.