II SA/Op 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant: referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r., sprawy ze skargi W. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusze Policji. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W. B. jest umarzająca postępowanie odwoławcze decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], Nr [...] wydana w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 KPA, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od Rozkazu Personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...], w sprawie zwolnienia ze służby z dniem 30 listopada 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że w wyniku dokonanych na podstawie Rozkazu Organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia 12 maja 2005 r., zmian reorganizacyjnych w Komendzie Powiatowej Policji w N., likwidacji uległo stanowisko zastępcy naczelnika sekcji kryminalnej. Stanowisko to do czasu likwidacji zajmował skarżący – podinspektor W. B., któremu zaproponowano, zgodnie z przepisem art. 38 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58) przeniesienie na inne, niższe stanowisko służbowe w tej samej jednostce Policji. Wobec odmowy przyjęcia przez skarżącego zaproponowanego stanowiska, organ I instancji Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji zwolnił podinspektora W. B. ze służby z dniem 30 listopada 2005 r. Komendant stwierdził, że zwolniony policjant uprawniony jest do nagrody rocznej za 2005 rok w wysokości 10/12 jednomiesięcznego uposażenia, jakie policjantowi przysługuje na dzień zwolnienia ze służby, ekwiwalentu pieniężnego za 37 dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych za lata 2004 - 2005 i odprawy w wysokości 6.0 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, jakie przysługują w dniu zwolnienia zgodnie, z art. 115 ustawy o Policji. Od Rozkazu Personalnego o zwolnieniu ze służby W. B. wniósł w ustawowym terminie odwołanie podnosząc, że otrzymana decyzja organu I instancji nie zawierała podpisu zwalniającego go organu. W toku postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że skarżący potwierdził odbiór kserokopii pisma o zwolnieniu go ze służby, zaś na kserokopii brak było podpisu organu wydającego decyzję o zwolnieniu. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisu § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r, w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261) wynika, iż rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego. Organ II instancji zaakcentował, powołując się na treść przepisu art. 32 ust 2 i 3 ustawy o Policji, że zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej, taka decyzja zgodnie z art. 107 § 1 KPA powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Natomiast brak podpisu pod pismem organu podejmującego odpowiednie rozstrzygnięcie oznacza, zdaniem organu odwoławczego, iż pismo to pomimo doręczenia stronie nie jest decyzją. W konsekwencji, organ II instancji uznał, że pomimo doręczenia podinspektorowi W. B. Rozkazu Personalnego Nr [...] o zwolnieniu ze służby nie wywołał on skutków prawnych, bowiem organ I instancji nie wyraził skutecznie swojego oświadczenia woli. W rezultacie, organ odwoławczy uznał, że odwołanie się od doręczonego w takiej postaci pisma było niezasadne, a toczące postępowanie odwoławcze od nieskutecznego rozkazu Personalnego Nr [...] o zwolnieniu ze służby jest bezprzedmiotowe. Wobec ustalonej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego organ uznał, że zaistniała przesłanka do jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA w związku z art. 105 § 1 KPA. W skardze wniesiono o unieważnienie zaskarżonej decyzji podnosząc, że organ I instancji naruszył szereg przepisów proceduralnych, m.in. wydano decyzję przed zakończeniem postępowania administracyjnego, uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z wszystkimi dokumentami zgromadzonymi przez organ, w tym także z opiniami radców prawnych. Skarżący zarzucił także, że wobec jego osoby prowadzono dwa postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, w tym jedną decyzją, z dnia 29.05.2005 r., niezaskarżoną do Sądu Administracyjnego, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 KPA, organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, nie orzekając o istocie sprawy ani o jej umorzeniu. Skarżący zarzucił również, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby jest nie do przyjęcia i nie powinien mieć miejsca w takiej instytucji jak Komenda Powiatowa Policji w N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wyjaśniając dodatkowo, że według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 KPA, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 KPA, normującego sytuację, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 KPA są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ podkreślił, powołując się na wyrok NSA (z dnia 12.03.1981 r. SA 472/81 ONSA z 1981r., Nr 1 poz. 21), że zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. W sprawie niesporne jest, że strona otrzymała Rozkaz Personalny Nr [...] z dnia [...] o zwolnieniu policjanta ze służby, będący pierwszoinstancyjną decyzją, która nie została zaopatrzona w podpis osoby piastującej funkcję organu administracyjnego, bądź podpis osoby działającej z jego upoważnienia, udzielonego na mocy art. 268a KPA albo przepisów odrębnych. W zakresie stosunku służbowego policjantów, stosownie do art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58), rozstrzygnięciami decyzyjnymi podlegającymi kontroli instancyjnej i jurysdykcji Sądu Administracyjnego są rozstrzygnięcia dotyczące nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego. Natomiast z przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) wyraźnie wynika, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 cytowanego przepisu, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Decyzja administracyjna jest to akt prawny o określonej treści i formie, wywołujący skutki prawne w postaci powstania zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwa warunki: jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego oraz została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyjnego. Aby objaw woli organu administrującego można było zakwalifikować jako decyzję administracyjną, musi spełniać wyznaczone w normach prawa procesowego warunki. Według art. 107 § 1 KPA decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administrującego, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie - czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji administracyjnej, przy czym należy podkreślić, iż decyzje wadliwe wchodzą do obrotu prawnego, objęte są zasadą domniemania prawidłowości decyzji i mogą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w określonym przepisami trybie. Niezależnie od decyzji wadliwych można wyodrębnić kategorię decyzji nieistniejących (porównaj: Barbara Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, str. 50). Do decyzji nieistniejących wydanych w postępowaniu administracyjnym należy zaliczyć: - decyzje niezawierające wymaganych cech zewnętrznych - decyzje niedoręczone (ogłoszone) stronie. Oznacza to, że do decyzji nieistniejących należy zaliczyć decyzje niespełniające wymogów konstytucyjnych w zakresie struktury prawnej decyzji. W nauce oraz orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do tych wymogów należy zaliczyć oznaczenie organu administrującego, strony, osnowa decyzji oraz podpis. Uwzględniając, iż KPA przyjmuje zasadę ogólną - pisemnej formy decyzji (art. 14 § 1) oraz specyfikę procesu decyzyjnego w postępowaniu administracyjnym, który nie jest (jak w postępowaniu sądowym) oparty na zasadzie bezpośredniości, należy podzielić stanowisko, iż podpis własnoręczny jest warunkiem niezbędnym bytu prawnego decyzji. Tylko własnoręczny podpis daje gwarancję, iż decyzja pochodzi od kompetentnego organu administrującego i treść jej odpowiada woli tego organu. W tezie wyroku NSA z 12.04.2000 r. II SA/Gd 1089 (nie publ) stwierdzono, że w art. 107 § 1 KPA ustawodawca mówi o podpisie, przez co należy rozumieć podpis własnoręczny, gdyż w innych przypadkach, jeżeli ustawodawca dopuszcza stosowanie innego niż własnoręczny podpis, to daje temu wyraz w treści przepisu (np. art. 921. 10 § 2 kc lub art. 339 § 2 k.h). Dopóki decyzja nie zostanie podpisana mamy doczynienia w projektem decyzji, nie zaś z decyzją, która może wywołać skutki prawne. Jest to zatem brak konstytucyjnego elementu, który skutkuje nieistnieniem decyzji w obrocie prawnym. Konsekwentnie należy wyjaśnić, że drugim warunkiem bytu prawnego decyzji ustanowionym w KPA jest doręczenie (ogłoszenie) decyzji. Warunek ten wynika z art. 110 KPA, według, którego: organ administracji państwowej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z tego rozwiązania prawnego wynikają następujące konsekwencje; byt prawny decyzji rozpoczyna się od momentu uzewnętrznienia woli organu przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. W tym zakresie KPA nie wprowadza żądnych wyjątków ustanawiając zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją. Zgodnie zatem z art. 110 KPA decyzje nieistniejące to decyzje niedoręczone stronie (z wyjątkiem np. art. 132). Decyzje nieistniejące nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości, nie wchodzą do obrotu prawnego. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić w dowolnej formie, w każdym czasie ((B. Adamiak /J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. Wydanie - Wydawnictwo C.H. Beck str. 491 i nast.). Z powyższych rozważań wynika, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o nieistnieniu w obiegu prawnym decyzji z dnia 30 listopada 2005 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że brak było w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego wskazywanego we wniesionym odwołaniu, jako niezbędnego substratu zaskarżenia, co w istocie powodowało niedopuszczalność rozpoznania tegoż odwołania przez organ II instancji. Odwołanie służy bowiem od decyzji, nie jest natomiast dopuszczalne rozpoznanie odwołania od aktu nieistniejącego (podobnie NSA w wyroku z 3.12.2002 r. sygn. IV SA1797/00 nie publ.) Gdyby doszło do rozpoznania odwołania od orzeczenia nieistniejącego np. poprzez utrzymanie go w mocy, stanowiłoby to rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 KPA, wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W kontekście skargi należy także wyjaśnić, niezależnie od powyższych wywodów, że w ramach kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalna zmiana trybu postępowania. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 KPA, a nie może, tak jak tego żądał i oczekiwał skarżący, w postępowaniu instancyjnym stosować przepisu art. 157 § 3 KPA, mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Zgodnie z art. 138 KPA, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, a więc powinien orzec co do istoty sprawy, umorzyć postępowanie lub przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 157 § 3 KPA, organem uprawnionym do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest organ określony art. 157 § 1 KPA Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 KPA). Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.