II SA/Op 26/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 200 r. sprawy ze skargi Gminy Namysłów na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego . 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Gminy Namysłów kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 marca 2000 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim wpłynęło pismo Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zobowiązujące go do podjęcia czynności sprawdzających legalność prowadzonych robót budowlanych przy realizacji rozbudowy hali widowiskowo - sportowej w miejscowości [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim wszczął z urzędu i przeprowadził postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy budynku parterowego o wymiarach 14,0 x 9,0 m (z przeznaczeniem na zaplecze kuchenne i kotłownię) do obiektu Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W postępowaniu wyjaśniającym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim dokonał w dniu 28 marca 2000 r. oględzin i stwierdził, że do istniejącej ściany północno-zachodniej i ściany zachodnio - północnej budynku klubowego do sali sportowej Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G., dobudowano obiekt budowlany o wymiarach zewnętrznych 14,0 x 9,0 z bloczków gazobetonowych. Stwierdził nadto wykonanie stanu surowego, zamkniętego, pokrytego blachą trapezową, jak również nadbudowę części budynku klubowego oraz wykonanie docieplenia istniejącego budynku. W prowadzonym postępowaniu inwestor wyjaśniał, że inwestycja realizowana była na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 1994 r., NR [...], udzielającej Gminie Namysłów pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu i Rekreacji w G. Decyzja ta została wydana przez Burmistrza Miasta Namysłów po przeprowadzeniu postępowania, a to w związku z wykonywaniem robót bez pozwolenia, przy czym w chwili wydawania decyzji z 30.12.1994 r. obiekt świetlicy wykonany był w stanie surowym zamkniętym, natomiast szatnia sportowa, od strony boiska była wybudowana znacznie wcześniej, w początkach lat osiemdziesiątych. Jednocześnie inwestor oświadczył, że do wniosku o wydanie decyzji z dnia 30 grudnia 1994 r. została dołączona dokumentacja budowlana na realizację całego kompleksu rekreacyjno-sportowego, w tym również dokumentacja dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni, zatem dokumentacja ta według wiedzy inwestora stanowiła integralną cześć decyzji udzielającej pozwolenie na dalszą budowę. Decyzją z dnia 31.12.1997 r. Burmistrz Miasta Namysłów udzielił pozwolenia na użytkowanie Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. Natomiast w sierpniu 1999 r. rozpoczęto roboty murowe ścian zewnętrznych zaplecza i kotłowni. Załącznikami do decyzji z 30.12.1994 r. była tylko inwentaryzacja budowlana, orzeczenie techniczne i wypis z rejestru gruntów. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz treść decyzji z dnia 31.12.1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a także okoliczność wykonywania budowy zaplecza kuchennego i kotłowni Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004 r. Nr [...] wstrzymał Gminie Namysłów prowadzenie robót budowlanych na działce nr 257 i jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gmina Namysłów nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim decyzją z dnia [...], Nr [...], nakazał inwestorowi – Gminie Namysłów rozbiórkę zaplecza kuchennego wraz z kotłownią dobudowaną do Domu Rekreacji i Sportu w G. na działce nr ewid. 257. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na ustalony w sprawie stan faktyczny oraz powołując przepisy art. 48 Prawa budowlanego, stwierdził, iż przedmiotowa dobudowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz, że nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie dobudowy do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 20.01.2004 r. organ inspekcji budowlanej pierwszej instancji nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych i nałożył obowiązek wykonania określonych dokumentów, oznaczając termin ich wykonania. Mimo upływu wyznaczonego terminu Gmina Namysłów nie przedstawiła żądanych dokumentów, nie wykonała więc obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 20.01.2004 r., co spowodowało zastosowanie przez organ I instancji art. 48 Prawa budowlanego. Z treścią tej decyzji nie zgodziła się Gmina Namysłów. Gmina Namysłów zarzuciła naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a. i przepisu art. 77 K.p.a., podnosząc, że zaplecze kuchenne i kotłownia były realizowane zgodnie z prawem i obiekty te nie podlegają rozbiórce, a więc brak było podstaw do zastosowania sankcji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie odwołujący wskazał na decyzje organów i dokumenty, które jego zdaniem świadczyły o prawidłowości i zasadności jego stanowiska. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim z dnia [...], Nr [...], nakazującą Gminie Namysłów rozbiórkę zaplecza kuchennego i kotłowni dobudowanych do Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż organ I instancji prawidłowo zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 80 poz. 718). Organ wyjaśnił, że art. 48 ust. 4 ustawy stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, zaś powołany przepis nakazuje właściwemu organowi z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Namysłów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej obrazę art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. Zarządowi Gminy Namysłów udzielono pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G. na działce nr 257. Wywodziła, że pozwolenie to zostało wydane na podstawie przedłożonej dokumentacji, a wśród pliku projektów był też projekt "Dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" i na tym projekcie została umieszczona data wpływu 6.10.1994 r., co oznacza, że projekt ten był złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym pozwolenie na budowę zostało wydane również i na budowę zaplecza kuchennego i kotłowni. W oparciu o w/w pozwolenie zrealizowano jedynie salę sportową bez zaplecza kuchennego i kotłowni, co zgłoszono do odbioru w 1997 r. W czerwcu 1999 r. Gmina Namysłów zwróciła się do Starosty Namysłowskiego o wyjaśnienie, czy na podstawie pozwolenie budowlanego Nr [...] z dnia 30.12.1994 r. można rozpocząć budowę zaplecza kuchennego i kotłowni. Brak reakcji tego organu uznano za "akcept milczący". Mając powyższe na uwadze oraz mając na uwadze, że przerwa w kontynuacji robót nie przekroczyła 2 lat (prace związane z budową hali sportowej zakończono w listopadzie 1997 r.) skarżący uznał, iż posiada ważne pozwolenie na budowę i po wydaniu przez Starostwo Namysłowskie dziennika budowy w sierpniu 1999 r. może kontynuować legalną budowę. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Namysłów uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła Gmina Namysłów, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca zrealizowała obiekt w warunkach samowoli budowlanej oraz niezastosowania art. 59 Prawa budowlanego, naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to nierozpoznanie przez Sąd całości materiału dowodowego i faktycznego zgromadzonego w sprawie oraz przez uznanie, że organy nadzoru budowlanego zebrały cały materiał istotny dla wyniku sprawy, jak również przez nierozpoznanie argumentów strony dotyczących kompletności zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia 30 grudnia 2004 r., wynikającego z wylania płyty fundamentów pod całe zamierzenie budowlane, w tym także pod zaplecze kuchenne i kotłownię oraz argumentu, iż Starosta na wniosek strony wydał oryginał dziennika budowy, a także argumentu, że strona zgłosiła Staroście Powiatu Namysłowskiego zamiar kontynuowania robót budowlanych w postaci zaplecza kuchennego i kotłowni, wobec którego to zamiaru organ nie zgłosił sprzeciwu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. (syg. akt II OSK 1369/05) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i sprawę przekazał temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W punkcie 2 wyroku NSA zasądził od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Gminy Namysłów kwotę 550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być przedmiotem subsumcji dyspozycji przepisu prawa materialnego. Warunkiem koniecznym do orzeczenia nakazu rozbiórki lub jego części na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – było stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zważył, iż Gmina Namysłów kwestionowała przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego samowolnego wykonywania dobudowy kotłowni i zaplecza kuchennego, wskazując na treść decyzji Burmistrza Miasta Namysłów dnia 30 grudnia 1994r., [...], udzielającej Gminie Namysłów pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. oraz powołując szereg okoliczności mających uzasadniać to stanowisko. Powołane okoliczności przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego pozostały poza oceną Sądu, a to za sprawą przyjęcia tezy, iż przy rozstrzyganiu sprawy w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nie obowiązuje zasada obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzić musiało do podzielenia stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a, jak również zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie determinowała okoliczność, iż w dniu 16 listopada 2006 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie, bowiem do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa został przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nakazał Sądowi wypowiedzenie się, co do kompletności przeprowadzonego przez organy nadzoru postępowania oraz ustosunkowanie się do szeregu okoliczności podnoszonych przez skarżącego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też i sądowoadministracyjnym, które w jego ocenie nie pozwalają na przyjęcie, że dobudowa kotłowni i zaplecza kuchennego nie była wykonywana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokonując, zatem ponownej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stwierdzić należy, że nie odpowiadają one prawu. W myśl art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem zatem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie wyżej przytoczonego przepisu jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z art. 77 §1 K.p.a. organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Zatem w przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie w sposób jednoznaczny, czy skarżąca Gmina Namysłów legitymowała się, czy też nie pozwoleniem na dobudowę kotłowni i zaplecza kuchennego. W szczególności, w związku ze stanowczo prezentowanym i powtarzanym przez skarżącego stanowiskiem, że za legalnością dobudowy przemawia treść decyzji Burmistrza Miasta Namysłów z dnia 30 grudnia 1994 r., Nr [...], udzielającej Gminie Namysłów pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. oraz przytaczaniu szeregu okoliczności mających uzasadniać to stanowisko, a to "Metryka obiektu – dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" z prezentatą Urzędu Gminy w Namysłowie i naniesioną datą wpływu taką samą (6 października 1994 r.), jak data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tj. wniosku, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 30 grudnia 1994 r., fakt istnienia fundamentów pod zaplecze kuchenne i kotłownię, a także fakt "milczenia" Starosty Powiatu Namysłowskiego na pismo inwestora z dnia 28 czerwca 1999 r. – zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych przy dobudowie zaplecza kuchennego i kotłowni. W związku z powyższymi zarzutami, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, powtórzyć należy, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły i nie wypowiedziały się jednoznacznie, co do kwestii legitymowania się przez skarżącego pozwoleniem na dobudowę Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. w zakresie dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni. W szczególności organy nie wypowiedziały się w przedmiocie braku sprzeciwu Starosty Namysłowskiego wobec zgłoszenia w dniu 28 czerwca 1999 r. zamiaru kontynuacji realizacji przez skarżącego inwestycji w postaci dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni oraz wydania przez Starostę Namysłowskiego dziennika budowy Nr [...]. Nie dokonano również analizy zapisów zawartych w tymże dzienniku pod kątem, jakiego obiektu dotyczą zawarte w nim wpisy. Nie wyjaśniły także organy nadzoru, a to w świetle decyzji z dnia 10 lutego 1997 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę ogrzewania gazowego i elektrycznego wraz z kotłownią i zewnętrznym zbiornikiem gazu płynnego oraz instalacją wentylacji dla Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G., czy kotłownia objęta tym w/w pozwoleniem na budowę jest inną kotłownią niż objęta nakazem rozbiórki, czy też nie. Wskazać należy także na pismo z dnia 28 czerwca 1999 r. adresowane przez skarżącego do Starosty Namysłowskiego, na które powołuje się inwestor w toku postępowania administracyjnego, które wyraźnie i jednoznacznie wskazuje na zamiar kontynuowania przez inwestora robót budowlanych. Rzeczą organów było zatem poczynienie takich ustaleń, które zmierzałyby do wyjaśnienia, jaki zakres robót objęty był pozwoleniem na budowę wynikającym z decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy Namysłów, Nr [...] z dnia 30 grudnia 1994 r. i decyzji z dnia 10 lutego 1997 r., Nr [...]. Zauważyć należy przy tym, iż decyzja z dnia 30 grudnia 1994 r. zobowiązywała inwestora do zawiadomienia organu o wznowieniu robót i ich zakończeniu. Rozważyć winien również organ, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mają podniesione wyżej okoliczności, w tym prezentata Urzędu Miasta i Gminy Namysłów wraz z datą na "Metryce obiektu - dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni, brak reakcji Starosty na zawiadomienie o zamiarze kontynuowania robót budowlanych oraz wydanie dziennika budowy w dniu 17 maja 1999 r., jak również jakie okoliczności wynikają z protokołu z oględzin dokumentacji formalno - prawnej Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G. Powyższe okoliczności ustali i odniesie się do nich organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym należy skonstatować, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie administracyjnej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący i dokładny ustaliły i wyjaśniły stan faktyczny sprawy, stosownie do wymogu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wskazane zaś braki mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c powołanej na wstępie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art.200 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...).