II SA/Op 261/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XXXVII/235/05 w przedmiocie usług opiekuńczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 29 grudnia 2005r. Rada Powiatu w Oleśnie, działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 51 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), podjęła Uchwałę Nr XXXVII/235/05 w sprawie: przekształcenia Domu Dziecka im. Marii Konopnickiej w Sowczycach w Dom Pomocy Dziecku i Rodzinie im. Marii Konopnickiej w Sowczycach. Cele i zadania Domu Pomocy Dziecku i Rodzinie im. Marii Konopnickiej w Sowczycach określa jego statut, który stanowi załącznik do uchwały. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiódł Wojewoda Opolski. W złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVII/235/05 Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 29 grudnia 2005r. w sprawie przekształcenia Domu Dziecka im. Marii Konopnickiej w Sowczycach w Dom Pomocy Dziecku i Rodzinie im. Marii Konopnickiej w Sowczycach. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Opolski zarzucił naruszenie upoważnienia wynikającego z art. 80 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zdaniem Wojewody ustawodawca nie przewidział w żadnym z przepisów ustawy o pomocy społecznej możliwości łączenia w jednej strukturze organizacyjnej kilku różnych typów jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Dom dziecka jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, działającą na podstawie art. 80 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca przewidział możliwość łączenia różnego rodzaju placówek opiekuńczo-wychowawczych w placówki wielofunkcyjne. Możliwość taka wynika z art. 80 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej i dotyczy jedynie placówek opiekuńczo-wychowawczych, a w/w przepis nie ma zastosowania do możliwości łączenia innych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Wskazywał także Wojewoda, iż zaskarżona uchwała połączyła zadania Domu Dziecka w Sowczycach z zadaniami Środowiskowego Domu Samopomocy dla Dzieci i Młodzieży z Zaburzeniami Psychicznymi w Sowczycach i w miejsce tych placówek utworzyła Dom Pomocy Dziecku i Rodzinie w Sowczycach. Włączany w struktury Domu Dziecka w Sowczycach Środowiskowy Dom Samopomocy dla Dzieci i Młodzieży z Zaburzeniami Psychicznymi jest ośrodkiem wsparcia, czyli odrębną od placówki opiekuńczo-wychowawczej jednostką organizacyjną pomocy społecznej i stąd też brak jest możliwości łączenia placówki opiekuńczo-wychowawczej i ośrodka wsparcia w jedną strukturę organizacyjną. Powiat Olesno w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że dokonane przekształcenie placówki opiekuńczo-wychowawczej i ośrodka wsparcia dziennego usprawniło wszystkie czynności związane z zarządzaniem i korzystaniem ze wspólnego obiektu oraz środka transportu. Cele i zadania obu placówek pomocy społecznej realizowane są w dotychczasowym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 29 grudnia 2005r. nr XXXVII/235/05 w sprawie przekształcenia Domu Dziecka im. Marii Konopnickiej w Sowczycach w Dom Pomocy Dziecku i Rodzinie im. Marii Konopnickiej w Sowczycach. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 81 ust. 1 w/w ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, po upływie w/w terminu, nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu powiatu do sądu administracyjnego. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu. Wojewoda Opolski otrzymał uchwałę Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 29 grudnia 2005r. nr XXXVII/235/05 w dniu 9 stycznia 2006r., skargę zaś wywiódł w dniu 13 kwietnia 2006r. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wnosząc w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) skargę na uchwałę rady powiatu do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru po utracie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie ma możliwość skorzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego, do której może być dołączony wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały (art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Skarga wniesiona do sądu zapoczątkowuje spór sądowy, co do zgodności uchwały organu powiatu z prawem. Przepis art. 81 ust. 1 omawianej ustawy, w przeciwieństwie do jej art. 85, nie zawiera żadnych postanowień dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, lecz tylko otwiera organowi nadzoru drogę do jej wniesienia. W art. 85 określone są warunki dopuszczalności skargi, natomiast w art. 81 mowa jest tylko o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Nie określa się w nim żadnej przesłanki wniesienia skargi, poza utratą przez organ nadzoru kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym, dokonując podziału zadań pomiędzy organami powiatu określiła enumeratywnie zakres kompetencji rady powiatu. Stosownie do art. 12 pkt 8 lit. i rada powiatu upoważniona jest do tworzenia, przekształcania i likwidowania jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a zatem Rada Powiatu w Oleśnie posiadała kompetencję do podjęcia czynności z tego zakresu. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Oleśnie połączyła zadania Domu Dziecka w Sowczycach oraz Środowiskowego Domu Samopomocy dla Dzieci i Młodzieży z Zaburzeniami Psychicznymi w Sowczycach w Dom Pomocy Dziecku i Rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) obie wyżej wymienione placówki uznane zostały przez ustawodawcę za jednostki organizacyjne pomocy społecznej. Ustawodawca wskazał bowiem w tym przepisie, że jednostki organizacyjne pomocy społecznej to regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówka opiekuńczo-wychowawcza, ośrodek adopcyjno-opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Każda z wymienionych placówek działa w oparciu o inną podstawę prawną oraz przypisany jej został inny zakres celów i zadań, a także w sposób odmienny zostały określone przesłanki przyznawania pomocy. Ustawa o pomocy społecznej w art. 51, na który powołuje się zaskarżona uchwała, przewiduje możliwość przyznania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w ośrodkach wsparcia osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Ustawowymi przesłankami przyznawania pomocy w ośrodku wsparcia jest wiek, choroba lub niepełnosprawność. Zauważalnym w powyższym przepisie jest także i to, że ustawodawca posłużył się w nim sformułowaniem osoba, co oznacza, że adresatem tego przepisu są zarówno osoby pełnoletnie jak i nie. Zakres podmiotowy adresatów tego przepisu jest zatem szerszy niż wynikający z art. 80 ustawy o pomocy społecznej. W art. 80 ustawy ustawodawca nie tylko określił byt prawny placówek opiekuńczo-wychowawczych, ale też i wskazał na zadania tych placówek oraz w sposób węższy określił krąg podmiotów, do których jest adresowany. Art. 80 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że dziecko pozbawione częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej może być umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej następującego typu: 1) interwencyjnego 2) rodzinnego 3) socjalizacyjnego. Zauważyć warto w tym miejscu, że podział placówek opiekuńczo-wychowawczych na różne typy ma charakter raczej elastyczny, bowiem placówka opiekuńczo-wychowawcza może przyjmować formę placówki wielofunkcyjnej. Zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki lub okresowej opieki i wychowania (art. 80 ust. 3). Opieka jest rozumiana jako pomoc indywidualna, oparta na dogłębnej analizie potrzeb dziecka w celu przezwyciężenia trudności jednostki, która nie potrafi samodzielnie rozwiązać swoich problemów, a której istotą jest odpowiedzialność za losy podopiecznego. Wychowanie natomiast to oddziaływanie całokształtu specyficznych pedagogicznych bodźców i doświadczeń przynoszących względnie trwałe skutki w rozwoju jednostki ludzkiej w jej sferze fizycznej, umysłowej, społecznej, kulturowej i duchowej (por Encyklopedia Pedagogiczna, pod red. W. Pomykało, Warszawa 1995, s. 918). Placówki opiekuńczo-wychowawcze zaspokajają zatem niezbędne potrzeby życiowe, rozwojowe i społeczne, przygotowując dzieci do samodzielnego życia. Takie zadania nie dotyczą natomiast ośrodków wsparcia. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z organem, iż zadania obu placówek nie są odmienne. Podkreślić należy zatem ponownie, iż ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej posługuje się zarówno pojęciem osoby, jak też i dziecka. Oznacza to zatem, że ustawodawca rozróżnia te pojęcia i w zależności od tego do jakiego kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy społecznej je kieruje odpowiednio używa tego sformułowania. Powyższe w sposób jednoznaczny wynika z analizy przepisu zawartego w art. 51 i art. 80 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać należy także, iż w świetle art. 80 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przewidział możliwość przekształcenia placówek opiekuńczo-wychowawczych w placówki wielofunkcyjne łączące różne typy placówek. Możliwość łączenia placówek różnego typu dotyczy jednak tylko i wyłącznie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia nie tylko wykładnia językowa przepisu, ale także zamieszczenie tegoż przepisu w rozdziale 4 ustawy o pomocy społecznej, gdzie ustawodawca w ramach zapewnienia dzieciom opieki i wychowania poza rodziną przewidział między innymi możliwość objęcia dziecka opieką i wychowaniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej wsparcia dziennego (art. 71 ustawy). Godzi się zauważyć nadto, iż stosownie do zapisu § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały cele i zadania nowopowstałego Domu Pomocy Dziecku i Rodzinie im. Marii Konopnickiej w Sowczycach określa jego statut, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Paragraf 2 zaś tegoż statutu, podobnie jak ustawa o pomocy społecznej, rozróżnia adresatów pomocy, wskazując, że są nimi zarówno dzieci (pkt 1), jak i osoby (pkt 2). Taki zapis oznacza zatem, iż pomocą objęte mogą być nie tylko dzieci, ale także osoby pełnoletnie. Istota zaś placówek opiekuńczo-wychowawczych sprowadza się do tego, że w placówce przebywać może tylko dziecka do uzyskania pełnoletności. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 29 grudnia 2005r. narusza w sposób istotny prawo, gdyż dokonuje połączenia różnych placówek z zakresu pomocy społecznej, adresowanych do odmiennego kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy, jak też i realizujących inne zadania związane z pomocą społeczną. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.