II SA/Op 268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Rodziców przy Gimnazjum nr [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 marca 2013 r., Nr XXXI/487/13 w przedmiocie likwidacji publicznego gimnazjum postanawia: odrzucić skargę. Rada Rodziców przy Gimnazjum nr [...] im. [...] w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo zatytułowane "skarga na uchwałę Nr XXXI/ 487/13 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie likwidacji publicznego Gimnazjum nr [...] im. [...] w [...]", domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały i zarzucając naruszenie art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez niezawiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły we właściwym terminie. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie została pouczona o prawie zaskarżenia uchwały, pomimo że bezspornie była stroną postępowania w świetle art. 22 K.p.a., gdyż ma interes prawny w tym, aby szkoła nie była zlikwidowana. Skarżąca podniosła, przed wniesieniem skargi zwróciła się o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały do Wojewody Opolskiego, który w odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr [...], wyjaśnił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż ustalił - według skarżącej niezgodnie z prawdą - że wszyscy rodzice zostali powiadomieni we właściwym terminie. Skarżąca zaznaczyła, że powyższe pismo Wojewody Opolskiego uważa za decyzję, jednak w razie przyjęcia braku możliwości wniesienia skargi na ten akt, wniosła o przyjęcie przez Sąd, że skarży uchwałę o likwidacji gimnazjum. W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak po stronie skarżącej Rady Rodziców zdolności sądowej, a ponadto z uwagi na brak wezwania Gminy, przed wniesieniem skargi, do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, co czyni skargę niedopuszczalną. Alternatywnie Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej lub procesowej albo, jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej, będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. W świetle powyższego przepisu, brak zdolności sądowej po stronie podmiotu występującego przed sądem administracyjnym uniemożliwia skuteczne zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. Zdolność sądowa stanowi cechę konkretnego podmiotu, warunkującą wszczęcie i przeprowadzenie postępowania z jego udziałem w charakterze strony. Problematykę zdolności sądowej przed sądami administracyjnymi reguluje art. 25 P.p.s.a., który stanowi, że osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym, jako strona (§ 1). Zdolność sądową mają również państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), jak też inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień i skierowania do nich nakazów i zakazów, a także do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Stosownie do 25 § 4 P.p.s.a., zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Oceniając w tym kontekście zdolność sądową Rady Rodziców przy Gimnazjum nr [...] w [...], należy stwierdzić, że organ, jakim jest rada rodziców nie posiada zdolności sądowej. Nie spełnia bowiem wymogów określonych w powyższym przepisie, gdyż nie jest osobą fizyczną ani osobą prawną czy jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której zdolność prawną przyznaje ustawa. Przepisy szczególne nie przyznają bowiem radzie rodziców osobowości prawnej. Podstawy prawne działania rady rodziców zostały określone w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z art. 53 tej ustawy w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Rady te są wybierane w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danego oddziału lub danej placówki, działają na podstawie uchwalanego przez siebie regulaminu i mogą porozumiewać się między sobą w celu współpracy. Kompetencje rady rodziców zakreśla natomiast art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który wskazuje, że rada rodziców może występować do określonych w tym przepisie podmiotów i organów zewnętrznych w stosunku do szkoły (tj. organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny) oraz organów szkolnych (tj. dyrektora, rady pedagogicznej, rady szkoły lub placówki) z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że do kompetencji rady rodziców należy uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną programu wychowawczego szkoły i programu profilaktyki, a także opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki oraz opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły. Powyższe przepisy statuują radę rodziców jako społeczny organ wewnętrzny szkoły. Rada rodziców nie podlega kontroli lub nadzorowi władzy publicznej ani wpisowi do określonego rejestru. Brak jest także przepisów określających zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Rada rodziców nie jest przy tym organizacją społeczną; nie jest też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż przepisy prawa nie dopuszczają możliwości nałożenia na radę rodziców obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tych względów rada rodziców nie posiada wspomnianej zdolności sądowej. Nie jest zatem podmiotem mającym zdolność występowania przed sądem administracyjnym. W tym zakresie Sąd podziela trafne stanowisko, prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 r., I OZ 421/12, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie kwalifikacji wniesionej skargi wyjaśnić przyjdzie, że wskazywane pismo Wojewody Opolskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r., zawiadamiające o braku przesłanek do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie jest bowiem decyzją administracyjną ani innym aktem, o którym mowa w tym przepisie, stąd wniesienie do sądu administracyjnego skargi na tego rodzaju pismo jest niedopuszczalne. Prawo wniesienia skargi przysługuje natomiast - w świetle art. 101 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 marca 2013 r., Nr XXXI/487/13, w przedmiocie likwidacji publicznego gimnazjum. Legitymacja skargowa przysługuje każdemu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, a skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym). Do tego rodzaju podmiotów nie należy jednak rada rodziców, która – jak wskazano wyżej – będąc ustawowym społecznym organem wewnętrznym szkoły nie posiada zdolności sądowej, stąd wniesiona skarga nie mogła zostać rozpoznana przez Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 oraz § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.