II SA/Op 27/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sadowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. N. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] wydane na podstawie art. 127 i art. 134 KPA, stwierdzające, że odwołanie E. i J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...] jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ustalił, że decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126) oraz art. 104 KPA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał J. N. rozbiórkę budynku stodoły samowolnie przebudowanej na chlewnię położonej w D. [...] na działce nr A. W przedmiotowym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji pouczył stronę o prawie złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzja organu I instancji została doręczona dnia 23 kwietnia 2003 r. do rąk dorosłego domownika – kuzynce E. P., która potwierdziła własnoręcznym podpisem odbiór decyzji. Z rozstrzygnięciem organu inspekcji budowlanej nie zgodzili się E. i J. N. wnosząc w dniu 8 listopada 2004 r. odwołanie. W ocenie organu II instancji odwołanie wniesione 8 listopada 2004 r. zostało dokonane z naruszeniem ustawowego14 dniowego terminu do jego wniesienia, który w rozpatrywanej sprawie upłynął 7 maja 2004 r. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego skutkowało to wydaniem orzeczenie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 KPA. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu błąd prawny polegający na nieprzywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] W uzasadnieniu skargi podnosił, że organy, a zwłaszcza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie uwzględnił faktu, iż odwołanie wobec jego treści mogło zostać uznane za wniosek o przywrócenie terminu. Termin ten jego zdaniem winien zostać przywrócony na podstawie art. 58 KPA. Przyznał, że nie wnioskował wprost o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie jest jednak prawnikiem i nie zna szczegółów postępowania administracyjnego, a organy administracji bezdusznie i formalistycznie pominęły dyspozycję art. 9 KPA nie udzielając stronie żadnych wskazówek czy wyjaśnień. Zdaniem skarżącego w sprawie nie został właściwie zastosowany przepis art. 7 KPA, ponieważ organy nie miały na uwadze słuszny interes strony. Nadto skarżący zarzucił, że decyzja organu pierwszej instancji nie została przez niego odebrana, a on sam w dacie odbioru decyzji znalazł się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, wskutek przedwczesnego urodzenia się dziecka i pobytu żony wraz z dzieckiem w szpitalu. Podniósł także zarzuty merytoryczne w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, dodatkowo wyjaśniając, że mając na uwadze treść odwołania nie mógł go rozpatrzyć również jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Argumentował, iż przepis art. 58 § 4 KPA ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Strona musi uprawdopodobnić: brak swojej winy w uchybieniu terminu; zainteresowany musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu, gdyż jest to instytucja procesowa oparta na zasadzie skargowości; złożyć wniosek w nieprzekraczalnym terminie 7 dni liczonym od ustania przeszkody; wraz ze złożonym wnioskiem dopełnić czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W ocenie organu odwoławczego skarżący składając odwołanie z 18 miesięcznym przekroczeniem terminu nie dochował należytej staranności wymaganej przy dokonywaniu czynności procesowej, a przyczyny wskazane w odwołaniu i skardze nie uzasadniają aż tak długiej zwłoki. Skarżący nie dopełnił również drugiej przesłanki – nie składając wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Organ podniósł, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga odrębnego wniosku o przywrócenie terminu i nie przewiduje dorozumianego złożenia takiego wniosku, wobec czego organ nie miał podstaw do uznania złożonego odwołania za taki wniosek. Ponieważ wniosek przywrócenie terminu nie został złożony, nie została również spełniona przesłanka dochowania 7 dniowego terminu do wniesienia wniosku. Z tej samej przyczyny nie został również spełniony warunek wymagający dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Zdaniem organu o nie można uchylać się od skutków swoich zaniedbań nieznajomością prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie odpowiada on wymogom prawa. Z lektury akt wynika, że w dniu 5 listopada 2004 r. E. i J. N. wnieśli do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji pismo zatytułowane jako "wniosek" i zawierające żądanie zmiany decyzji bądź potraktowania tego pisma jako odwołania z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, które uniemożliwiły wniesienie odwołania terminie wcześniejszym. Kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, a więc także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy tez zmianę decyzji (por. art. 63 § 1 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 63 § 2 k.p.a. wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje strona. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 k.p.a., wymieniony organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. W świetle powyższych zasad czynności organu orzekającego w sprawie, podjęte po złożeniu przez skarżącego pisma "zakwalifikowanego" przez ten organ jako odwołanie, budzą zasadnicze zastrzeżenia. Przytoczona na wstępie treść tego pisma wydaje się wyraźnie wskazywać, iż skarżący zwraca się o przywrócenie uchybionego terminu. Świadczy o tym w szczególności prośba skarżącego o uwzględnienie, że sprawy rodzinne zajęły skarżącemu czas, "przerwa" jest następstwem jego nagłej trudnej sytuacji życiowej, choroby żony i pobytu w szpitalu. Wprawdzie wspomniane pismo zawiera także wywody charakterystyczne dla wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie mogą one pozbawiać charakteru prośby o przywrócenie terminu, zwłaszcza jeżeli uwzględni się treść art. 58 § 2 zdanie 2 k.p.a. Jeżeli organ orzekający miał wątpliwości co do charakteru wspomnianego pisma, a w szczególności co do tego, czy stanowi ono taką prośbę, to obowiązkiem tego organu było zwrócenie się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie w podanym wyżej trybie, iż pismo to stanowi prośbę o przywrócenie terminu wymagałoby następnie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy podane przez skarżącego przyczyny opóźnienia istotnie wystąpiły, a jeżeli tak, to czy prośba złożona została w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a. Ewentualne kolejne czynności organu orzekającego powinny obejmować ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 k.p.a. Odstąpienie od podjęcia wskazanych wyżej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynie w wypadku jednoznacznego stwierdzenia, opartego na stosownym oświadczeniu skarżącego, że wspomniane na wstępie pismo stanowi tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, istniałyby podstawy do rozważenia możliwości wydania postanowienia przewidzianego w art. 134 KPA. Podjęcie takiego postanowienia przed dokonaniem wspomnianych wyżej ustaleń stanowiło także naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, nie mogło uzyskać aprobaty sądu. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w zaskarżonym postanowieniu użyto niewłaściwej terminologii "niedopuszczalność odwołania" jako środka wniesionego z uchybieniem terminu. W art. 134 KPA przewidziane są dwie sytuacje procesowe: niedopuszczalność odwołania i wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Ta druga sytuacja zachodzi, gdy strona wniesie odwołanie w spóźnionym terminie i nie złoży wniosku o przywrócenie terminu wraz z uprawdopodobnieniem, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy (art. 58 § 2 KPA). Przechodząc do dalszych kwestii poruszonych w skardze powtórzyć należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę nad wykonywaniem administracji publicznej orzeka o zgodności z prawem postanowienia kończącego postępowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 KPA postanowienie wydane w oparciu o ten przepis jest ostateczne. Dlatego też w trybie kontroli zasadności zastosowania przepisu art. 134 KPA nie podlegają zarzuty związane z merytorycznym rozstrzygnięciem organu I instancji, a w tym także twierdzenie, że nakazanie rozbiórki całego obiektu było niecelowe i wykraczające rażąco ponad prowadzone postępowanie przez organy inspekcji budowlanej. W tym stanie rzeczy na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.