II SA/Op 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia diet i ryczałtów dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda O. (zwany dalej "skarżącym") działając jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. poprzednio Dz. U. 2021 poz. 1372 ) - zwanej dalej: "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] Nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet i ryczałtów dla radnych. Jako podstawę prawną podjętej uchwały powołano przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. i postanowiono w niej między innymi, że : - w § 1 ust. 1 ustalono radnym za udział w sesji Rady Gminy dietę w wysokości 7,5 % minimalnego wynagrodzenia ustalanego w trybie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu; - w § 1 ust. 2 ustalono radnym za udział w Komisji Rady dietę w wysokości 7,0 % minimalnego wynagrodzenia ustalanego w trybie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu; - w § 1 ust. 3 ustalono przewodniczącym Komisji Rady dietę w wysokości 8,5 % minimalnego wynagrodzenia ustalanego w trybie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu; - w § 1 ust. 4 ustalono przewodniczącym Komisji Rady dietę za udział w posiedzeniach komisji Rady, których są członkami w wysokości 7,0 % minimalnego wynagrodzenia ustalanego w trybie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu; - w § 1 ust. 4 ustalono Wiceprzewodniczącemu Rady Gminy dietę w wysokości 8,5 % minimalnego wynagrodzenia ustalanego w trybie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę w za udział w sesjach oraz posiedzeniach Komisji; - w § 2 ustalono Przewodniczącemu Rady Gminy ryczałt miesięczny w wysokości 45 % minimalnego wynagrodzenia ustalanego w trybie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W § 6 postanowiono, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. W skardze do Sądu Wojewoda O. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Zarzucił, że zapis § 6 uchwały określający wejście jej w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., narusza art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Nie przewiduje bowiem, aby w stosunku do przedmiotowej uchwały - stanowiącej niewątpliwie akt prawa miejscowego - zastosowano tryb przewidziany dla tego typu aktów, tj. aby uchwała ta, została opublikowana w urzędowym promulgatorze i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy B. poinformował, że Rada Gminy B. przychylając się do argumentacji skargi podjęła stosowne działania zmierzające do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Wskazał, że podjęcie nowej regulacji nastąpi prawdopodobnie na sesji Rady Gminy w dniu [...] a dodatkowo - uchwała podlegać będzie ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa O. i wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W piśmie z dnia 3 lutego 2022 r., Wójt Gminy B. oświadczył także, że zaskarżona uchwała Nr [...] wywołała skutek prawny w postaci zwiększenia ryczałtu diety Przewodniczącej Rady Gminy z kwoty 1.342,07 zł na kwotę 1.354,50 zł, tj. wzrost o 12,43 zł. Wywołanie skutków prawnych organ Gminy potwierdził w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oceniając przesłanki dopuszczalności skargi należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, że skargę tę wniósł Wojewoda O. na zasadzie art. 93 ust. 1 u.s.g., jako organ nadzoru. Zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody O. w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., a skarga stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wniesiona została do Sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia nieważności aktu w trybie postępowania nadzorczego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia. Skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą kontroli Sądu. Odnotować przy tym jednak należy, że po złożeniu skargi kwestionowana uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem w dniu [...] Rada Gminy B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia diet i ryczałtów dla radnych. Uchwała "uchylająca" została opublikowana w dniu [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa O. i weszła wżycie po upływie 14 dni od dnia publikacji, czyli w dniu [...] (Dz. Urz. Woj. O. z 2022 r. poz. [...] ( por. także metryka publikacji na stronie internetowej: [...]). Z podanych względów rozważenia wymagała również kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w świetle art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. W ocenie Sądu, pomimo uchylenia w dniu [...] zaskarżonej do Sądu uchwały, postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa uchwała wywołała skutek prawny w postaci zwiększenia i wypłacenia ryczałtu diety Przewodniczącej Rady Gminy z kwoty 1.342,07 zł na kwotę 1.354,50 zł, tj. wzrost o 12,43 zł. Z tego powodu, w sprawie należy uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt 5/94/2/44. Zgodnie z tym poglądem, "[...] skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w wyroku z dnia 11 kwietnia 1994 r. Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwracając uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały (w tym także zarządzenia) polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę (zarządzenie) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu a także stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (tak: wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 - wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej: CBOSA). Z powyższego wynika konieczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności dokonanych na podstawie nielegalnego aktu. W świetle przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W literaturze przedmiotu za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została opisana na wstępie uchwała Rady Gminy B. z dnia [...], Nr [...], zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia diet i ryczałtów dla radnych. Została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., w świetle których - na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (art. 25 ust. 4 u.s.g.). Stosownie do art. 25 ust. 6 u.s.g., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). Natomiast, rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych, bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Zdaniem Sądu, z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianej uchwały, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, będącego jednocześnie aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17 ). Odnosząc się wprost do charakteru prawnego uchwał w sprawie ustalenia diet radnym, NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14 zauważył, że wprawdzie krąg adresatów tego typu uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych - to jednak ograniczenie to nie jest trwałe, wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Z podanych względów Sąd nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Gminy B. stanowi akt prawa miejscowego, a dla takiej oceny jej charakteru nie ma wpływu fakt, że jest ona uchwałą "zmieniającą" wcześniej podjętą uchwałę. Obydwie uchwały dotyczą tej samej materii i są skierowane do wskazanej w nich grupy odbiorców, co stanowi o ich wspólnym charakterze prawnym. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tymi przepisami prawa, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W konsekwencji czyni to koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.