II SA/Op 270/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Opola odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi z dnia 26 czerwca 2004 r., dokonane przez A Spółka Akcyjna z siedzibą w P., dotyczące działek położonych przy ulicy [...] w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, jako organ II instancji, uchyliło decyzją z dnia [...], nr [...], rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Opola i umorzyło postępowanie I instancji. Na decyzję Kolegium, Prezydent Miasta Opola wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2006 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), poprzez błędną ich interpretację, polegającą na uznaniu, że dokonanie przez starostę - w wyniku zgłoszenia przez władającego powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot - wpisu do rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, jest równoznaczne z uznaniem, że zgłaszający spełnił warunki ustawy i jednocześnie wyłącza możliwość wydania decyzji w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia. Prezydent Miasta Opola podniósł także, iż jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, gdyż ma w tym interes prawny oparty na podstawie art. 102 ust. 4 przywołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaskarżone orzeczenie Kolegium, stwierdzające umorzenie postępowania powoduje bowiem w konsekwencji skutki w postaci zobowiązania Prezydenta Miasta Opola do przeprowadzenia rekultywacji bezspornie zanieczyszczonych gruntów, dodatkowo będącymi terenami prywatnymi lub spowoduje wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie partycypacji kosztów podmiotu już nieistniejącego, co wiąże się nie tylko z poniesieniem wysokich kosztów przez gminę, ale także z brakiem możliwości prawnych do odzyskania poniesionych niesłusznie nakładów. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, że skarżący Prezydent Miasta Opola jest organem, który w I instancji rozstrzygał sprawę, zakończoną wydaną przez niego decyzją. Stąd nie przysługuje mu przymiot strony postępowania i tym samym prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Prezydenta Miasta Opola, iż jest on podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Kolegium, przywołane przez Prezydenta okoliczności, z których wywodzi on swój interes prawny, w istocie stanowią o interesie faktycznym, a nie prawnym. Kolegium przywołało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 października 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX nr 46440), w którym Sąd stwierdził, że "Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu Administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy". Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, Kolegium stwierdziło, że treść art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, nie pozostawia wątpliwości, iż starosta uwzględniając wniosek podmiotu dokonującego zgłoszenia w rejestrze, przychyla się do tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Wedle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prezydent Miasta Opola wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występuje w stosunkach publiczno-prawnych jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Miasto Opole jest miastem na prawach powiatu, co wynika jednoznacznie z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652). Prezydent Miasta wykonuje zatem zadania starosty, stosownie do art. 91 i art. 92 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i stąd też jako starosta miasta na prawach powiatu, jest w tej sprawie organem I instancji. Organ I instancji, nawet jeżeli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania, nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Organ ten (Prezydent Miasta Opola) nie staje się bowiem stroną nowego postępowania związanego z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 kpa, jako że postępowanie odwoławcze jest dalszą częścią postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem I instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 kpa i nast. W świetle przepisu art. 50 § 1 ustawy, Prezydent Miasta Opola nie jest uprawniony do wniesienia skargi, a zatem nie może być stroną przed sądem administracyjnym. Podzielić należy także pogląd dominujący w orzecznictwie NSA i doktrynie, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcję starosty (tak: T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, opubl. "Samorząd Terytorialny" z 2004 r., nr 12, s. 79; por. także uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wniesiona przez organ I instancji, który nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych też względów jest ona niedopuszczalna. Wobec powyższego, na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy, Sąd orzekł jak sentencji postanowienia.