II SA/Op 273/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. R. na Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia skargi w sprawie odmowy wydania kopii dokumentów postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 września 2022 r. D. R. zaskarżył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu działanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w sprawie rozpatrzenia skargi na odmowę wydania kopii dokumentów. W skardze wskazał, że dotyczy ona "braku realizacji wniosków o wydanie ksera dokumentacji", skierowanych do Dyrektora Zakładu Karnego w W., Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w O. i Centralnego Zarządu Służby Więziennej w W.2. Wyjaśnił, że dokumentacja, o którą wnioskował w dniu 4 kwietnia 2022 r., to kopie wniosków wytworzonych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej i decyzji "Dyrekcji" dotyczących [...]. Podał, że chodzi o wniosek z dnia 17 maja 2002 r. D. Z. - funkcjonariusza jednostki Aresztu Śledczego w J. oraz dokumenty wytworzone przez "Areszt Śledczy we W.1" w latach 2003-2005, a dotyczące [...] oraz podstaw prawnych tych decyzji, w tym incydentu z dnia [...] przy udziale funkcjonariusza M. S. i innych. Zaznaczył, że Dyrektor Zakładu Karnego w W. odmówił mu wydania wnioskowanych kopii dokumentów, co spowodowało skierowanie w dniu 10 sierpnia 2022 r. skargi do Centralnego Zarządu Służby Więziennej w W.2. W odpowiedzi uzyskał informację, że skargę powinien złożyć do "CZSW w O.", jednak instytucja ta uniemożliwiła dostęp do żądanej dokumentacji. W związku z tym skarżący domagał się zbadania przez Sąd zasadności odmowy wydania przedmiotowej dokumentacji, ponieważ - jak stwierdził - organ Służby Więziennej wielokrotnie uchylał się od realizacji jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi. Podał, że w wyniku rozpatrzenia skargi D. R. z dnia 16 maja 2022 r. na Dyrektora Zakładu Karnego w W., po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647; akt uchylony z dniem 17 września 2022 r. - dop. Sądu), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 13 sierpnia 2003 r., poinformował skarżącego - pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...] - że jego skarga jest bezzasadna. W ocenie organu wniesiona do Sądu skarga w przedmiocie odmowy wydania żądanych przez osadzonego dokumentów jest niedopuszczalna, zaś powołane przez skarżącego okoliczności winny być skierowane do właściwych w tym zakresie organów, którym jest w pierwszej kolejności - stosownie do art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.), dalej: K.k.w. - sędzia penitencjarny. Ponadto w myśl art. 1 § 1 K.k.w. wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności odbywa się, co do zasady, według przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 6 § 2 K.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb przewidziane jest także w art. 102 pkt 10 K.k.w. Natomiast uszczegółowienie zasad składania oraz załatwiana skarg i wniosków nastąpiło w rozporządzeniu z dnia 13 sierpnia 2003 r. (obecnie: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych - Dz. U. z 2022 r. poz. 1960 - dop. Sądu), które wskazuje organy właściwe w tych sprawach, terminy załatwienia skarg i określa szereg czynności trybu postępowania, jak i organy sprawujące nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 K.k.w. i zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1-4 skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej i pracownika Służby Więziennej załatwiają: kierownik jednostki organizacyjnej - jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną; dyrektor okręgowy Służby Więziennej - jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2; Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1; Minister Sprawiedliwości (...). Podkreślił nadto organ, że skazany może także, jeżeli Kodeks karny wykonawczy nie stanowi inaczej, zaskarżyć do sądu - na podstawie art. 7 § 1 tej ustawy - decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 K.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Wedle art. 7 § 2 K.k.w. skargi rozpoznaje właściwy sąd powszechny (sąd okręgowy miejsca pobytu skazanego) zgodnie z art. 3 K.k.w. Dowodził dalej organ, że wprawdzie z treści art. 6 § 2 i art. 7 § 1 K.k.w. oraz z przepisów rozporządzenia z dnia 13 sierpnia 2003 r. nie wynika ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: K.p.a.), to jednak nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli przewlekłości działania organu w sprawach uregulowanych przepisami działu VII K.p.a. W podsumowaniu stwierdził, że skargę wniesioną na akty lub czynności, które nie podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 7 października 2022 r. Sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi poprzez wskazanie numeru PESEL, a także do jednoznacznego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie wskazania, czy skarga dotyczy działania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 16 maja 2022 r. na Dyrektora Zakładu Karnego w W. w sprawie odmowy wydania kopii dokumentów, tj. pisma organu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...], czy też bezczynności Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia ww. skargi z dnia 16 maja 2022 r. Sąd zaznaczył, że brak odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie będzie skutkował przyjęciem, iż skarga została wniesiona na działanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 16 maja 2022 r. na Dyrektora Zakładu Karnego w W. w sprawie odmowy wydania kopii dokumentów, tj. pisma organu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący - w wyznaczonym terminie - podał swój numer PESEL oraz przybliżył przebieg postępowania skargowego przed organami Służby Więziennej, związanego z brakiem pozytywnego załatwienia jego wniosków z dnia 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazania wymaga, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Z kolei wedle art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podkreślenia wymaga, że tak ukształtowana regulacja ogranicza kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że wobec braku jednoznacznego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia przyjęto - zgodnie z pouczeniem Sądu zawartym w wezwaniu skierowanym do skarżącego - że skarga dotyczy działania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 16 maja 2022 r. na Dyrektora Zakładu Karnego w W. w sprawie odmowy wydania kopii dokumentów, tj. pisma organu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...]. Natomiast, jak wyjaśniono wcześniej, z przytoczonych przepisów P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały w nich wymienione, a taką właśnie niewymienioną w powyższych regulacjach sprawą jest - w ocenie Sądu - sprawa objęta przedmiotową skargą. Trafnie zauważył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, że do rozpatrzenia skargi skarżącego z dnia 16 maja 2022 r. zastosowanie miały przepisy szczególne, tj. przepisy K.k.w. i rozporządzenia z dnia 13 sierpnia 2003 r., które zostały wskazane w odpowiedzi na skargę i przez Sąd przy okazji omówienia stanowiska organu. Prowadzone przez organ postępowanie skargowe zakończyło się pisemnym poinformowaniem skarżącego o jego wyniku. W ocenie Sądu sprawa ta nie mieści się w katalogu spraw z art. 3 § 2 P.p.s.a. Kwestionowane pismo z dnia 30 czerwca 2022 r. nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej czy postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., a także - co oczywiste - nie dotyczy przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-9, § 2a, § 3 i art. 4 P.p.s.a. W przekonaniu Sądu przedmiotowa sprawa nie zalicza się również do spraw wymienionych w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mianowicie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), trafnie zauważono, że w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. "jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Niewątpliwie tak rozumianym "aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej" nie jest pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu kończące przedmiotowe postępowanie skargowe. Ponadto, jak już zasygnalizowano wcześniej, również w ustawach szczególnych brak jest przepisów, które przewidywałyby sądową kontrolę nad pismem organu z dnia 30 czerwca 2022 r. Raz jeszcze wskazać przyjdzie, że na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 sierpnia 2003 r., obowiązującego w dacie załatwiania skargi D. R. z dnia 16 maja 2022 r., skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza lub pracownika Służby Więziennej załatwiają w zależności od treści skargi i zarzutów w niej podniesionych odpowiednio: kierownik danej jednostki organizacyjnej, dyrektor okręgowy Służby Więziennej, Dyrektor Generalny Służby Więziennej (lub osoba przez niego wyznaczona) oraz Minister Sprawiedliwości i to do tych organów skarżący winien kierować wszelkie wnioski i uwagi dotyczące jednostki organizacyjnej, w której odbywa karę pozbawienia wolności. Wskazane organy, w tym zakresie, wykonują przynależne im zadania nie jako organy administracji, lecz jako organy postępowania wykonawczego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że rozpoznawana sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie kognicji tego sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł w sentencji postanowienia.