II SA/Op 274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. A. na pismo Burmistrza Grodkowa z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu komunalnego postanawia odrzucić skargę. B. A. złożyła w dniu 1 października 2008 r. wniosek o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Grodków. Komisja Mieszkaniowa wniosek ten zaopiniowała negatywnie, z uwagi na niespełnienie kryterium trudnych warunków mieszkaniowych. Następnie B. A. kolejnymi wnioskami złożonymi w dniu 26 stycznia 2011 r. i w dniu 29 lutego 2012 r., ponownie zwracała się o przydział lokalu, a wnioski te były negatywnie opiniowane przez Komisję Mieszkaniową. W dniu 2 stycznia 2013 r. B. A. złożyła skargę na Burmistrza Grodkowa oraz działalność Społecznej Komisji Mieszkaniowej, w związku z odmową przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych. Skarga rozpoznana została przez Radę Miejską w Grodkowie, która w dniu 27 lutego 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] o uznaniu skargi za bezzasadną. W dniu 19 lutego 2013 r. B. A. złożyła następny wniosek o przydział lokalu mieszkania, który rozpatrzony został negatywnie przez Komisję Mieszkaniową w dniu 5 marca 2013 r. W oparciu o opinię Komisji, działający w imieniu Burmistrza Grodkowa – Zastępca Burmistrza Grodkowa, odmówił umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego, o czym B. A. została poinformowana pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...]. Pismo to, obok uzasadnienia odmowy umieszczenia na liście, zawierało także pouczenie o przysługującej na nie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, po uprzednim wezwaniu organu (Burmistrza Grodkowa) do usunięcia naruszenia prawa. Organ pouczył także o zasadach i trybie wniesienia skargi. Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r., wniesionym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem poczty w dniu 10 maja 2013 r. (data stempla pocztowego), B. A. wniosła skargę na ww. pismo Zastępcy Burmistrza Grodkowa z dnia 10 kwietnia 2013 r., domagając się przydziału lokalu mieszkalnego. Skarga ta, została następnie przekazana przez tut. Sąd organowi, w celu udzielenia odpowiedzi i nadesłania akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 2 lipca 2013 r. skarżąca została wezwana do pisemnego wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że przed złożeniem skargi na pismo zastępcy Burmistrza Grodkowa z dnia 10 kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego, wzywała organ w trybie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do usunięcia naruszenia prawa. Zobowiązano jednocześnie skarżącą przedłożenia kopii ww. wezwania wraz z dowodem doręczenia. Wezwanie Sadu zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści spowoduje odrzucenie skargi. Skarżąca odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia 9 lipca 2013 r., w którym podniosła, iż w piśmie odmawiającym umieszczenie jej na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny pouczono ją o możliwości "odwołania się" do Sądu, co uczyniła. Dalej wskazała na trudną sytuację bytową, uzasadniającą w jej ocenie, przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, przy czym - po myśli art. 4 ust. 4 ustawy - gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto w sprawie należy również powołać się na art. 21 ust. 3 pkt 5, ustawy, który rozwija określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Po jego myśli, zasady te winny obejmować także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wykonując delegację z art. 21 ust. 1pkt 2 ustawy, Rada Miejska w Grodkowie podjęła w dniu 27 lutego 2002 r. uchwałę Nr XXIII/241/02 (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 37, poz. 536). Zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 uchwały, kontrola społeczna realizowana jest przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, opiniującą wnioski o najem lokali, zaś listy osób zakwalifikowanych do wynajmu lokali gminnych ustala Burmistrz. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiot zaskarżenia stanowi pismo Burmistrza Grodkowa z dnia 10 kwietnia 2013 r., którym zawiadomiono B. A., że podtrzymano negatywną opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej w sprawie jej wniosku z dnia 19 lutego 2013 r. o najem lokalu mieszkalnego i odmówiono zakwalifikowania wnioskodawczyni na listę osób oczekujących na przydział mieszkania. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego tak określonego przedmiotu zaskarżenia celowym jest odwołanie do uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OPS 4/08 (opubl. ONSA i WSA 2008/6/90), w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze zaskarżone pismo Burmistrza Grodkowa z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...], należało uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli przez sądy administracyjne, na który służy skarga. W rozpoznawanej sprawie, poza badaniem dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia, sąd zobowiązany był z urzędu dokonać również oceny spełnienia przez skargę wymogów formalnych. Ich zachowanie umożliwia bowiem dalszą - merytoryczną kontrolę skargi. Wymogi formalne skargi określone zostały w art. 57 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 i 47 P.p.s.a. Przyjmując, że wymogi te skarga strony spełniła, Sąd ocenić musiał również, czy wyczerpany został tryb wnoszenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wyjątki od tej zasady przewidują § 3 i § 4 art. 52 P.p.s.a. W myśl § 4 tego artykułu, który znajduje zastosowanie do aktów lub czynności innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę należy poprzedzić wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku termin, o którym mowa w § 3 art. 52 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Wobec tak określonej dopuszczalności skargi, tj. poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Sąd zobowiązał stronę do wykazania spełnienia warunku z art. 52 § 4 P.p.s.a. W zakreślonym terminie siedmiu dni skarżąca odpowiedziała, iż zgodnie z pouczeniem znajdującym się w zaskarżonym piśmie Burmistrza Grodkowa, odwołała się bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Nie przedłożyła jednocześnie żadnego dokumentu, a w szczególności kopii wezwania, potwierdzającego obowiązek wyczerpania trybu wniesienia skargi. Tym samym należało uznać, że B. A. nie wykazała, aby przed wniesieniem skargi spełniła konieczny warunek w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżonym aktem, pomimo prawidłowego pouczenia w zaskarżonym akcie. Wskazać bowiem należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżone pismo Burmistrza Grodkowa z dnia 10 kwietnia 2013 r., zawierało w swej treści prawidłowe pouczenie o trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, "po uprzednim wezwaniu organu (Burmistrza Grodkowa) do usunięcia naruszenia prawa". W piśmie tym wskazano także, że: "Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa." Podsumowując powyższe stwierdzić należało, że skoro w niniejszej sprawie skarga powinna zostać poprzedzona wezwaniem Burmistrza Grodkowa do usunięcia naruszenia prawa, to brak podjęcia przez stronę tej czynności skutkować musiał odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.