II SA/Op 278/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję pracy tymczasowej oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu działającym z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2007r. skarżąca spółka - A Sp. z o.o., została zawiadomiona o fakcie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego mającego na celu wykreślenie jej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w zakresie certyfikatu nr [...], jako agencji pracy tymczasowej. Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) orzekł o wykreśleniu A Sp. z o.o. w O. ulica [...] z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia w zakresie certyfikatu nr [...], jako agencji pracy tymczasowej. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, a to w oparciu o zeznania prokurenta spółki oraz dane zawarte w formularzu informacji o działalności agencji pracy tymczasowej za 2006r., że skarżąca spółka do dnia 2 października 2007 r., nie zawarła żadnej umowy w zakresie wyżej wymienionego certyfikatu. Stąd też organ stwierdził w uzasadnieniu zapadłej decyzji, iż zgodnie, z art. 19 ust.14 pkt. 4 ustawy marszałek województwa zobligowany był do wykreślenia w drodze decyzji podmiotu wpisanego do rejestru, który nie wykazał działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia prowadzonego postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż narusza ona art. 7 i 11 K.p.a. poprzez niepełną i nieracjonalną ocenę stanu faktycznego oraz dokonuje w nieuprawniony sposób subsumpcji normy prawa materialnego, tj, art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Nadto zdaniem odwołującego się decyzja także narusza wyżej wskazany przepis ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że złożenie formularza informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2006 r., które wykazało zerową wartość zawartych w ramach działalności agencji umów o pracę, wypełnia przesłanki określone powołanym przepisem ustawy, co stanowi podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie wykreślenia takiej agencji z rejestru agencji zatrudnienia. W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka dowodziła, iż dokonując wykładni celowościowej normy zawartej w art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy przyjąć należy, iż zawarta w tym przepisie sankcja dotyczy zatajenia faktycznie prowadzonej działalności, czy też nie złożenia informacji, o której stanowi art. 19 ust. 17 ustawy. Za taką wykładnią przemawia fakt, iż ustawodawca z takim postępowaniem podmiotu łączy konsekwencje w postaci odmowy ponownego wpisu przez okres kolejnych 3 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia działalność agencji zatrudnienia, wymaga spełniania szczególnych warunków, zatem jest to działalność regulowana w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Jeżeli działalność jest działalnością regulowaną, to na podstawie art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może ją wykonywać, jeśli spełni szczególne warunki określone ustawą oraz po dokonaniu wpisu we właściwym rejestrze. Zakres działania agencji pracy tymczasowej określa art. 18 ust. 2 ustawy i jest nim kierowanie pracowników lub osób niebędących pracownikami do pracodawcy użytkownika. SKO jako okoliczność zasadniczą dla rozstrzygnięcia zagadnienia wskazało, że wprawdzie skarżąca złożyła w przepisanym terminie stosowne formularze informacji, zgodnie z art. 19 ust. 17 ustawy o promocji zatrudnienia, to jednak podając w nich wartość zerową, jeśli chodzi o liczbę osób skierowanych przez nią do pracy tymczasowej, dała podstawę do wydania decyzji o wykreśleniu jej z rejestru agencji zatrudnienia. Zawarte w przepisie sformułowanie "wykazać coś" to dać czemuś wyraz, przedstawić coś, przejawić, pokazać, uzewnętrznić. Skoro agencja zatrudnienia nie wykazała w swych formularzach informacyjnych żadnych danych o wartości większej niż 0, to znaczy, że nie wykazała w nich nic, a tym samym istnieje podstawa do wykreślenia jej z rejestru, w oparciu o art. 19 ust. 14 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Spółka z o.o. A, domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zrzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 14 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez dokonanie błędnej jego wykładni. Skarżąca wskazywała, że jako agencja zatrudnienia działając w oparciu o wydany jej certyfikat w zakresie pracy tymczasowej, zdobyła rynek jako agencja pośrednictwa pracy i zawiązała ścisłe kontakty kapitałowe z głównym odbiorcą jej usług – holenderską agencją pracy tymczasowej. Spółka zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem do dnia 31 stycznia 2007 r., złożyła Marszałkowi Województwa Opolskiego, wymaganą treścią art. 19 ust. 17 ustawy o promocji zatrudnienia, informację o pracy agencji pracy tymczasowej z wpisem 0, co oznaczało iż nie zawierała w 2006 roku żadnych umów o pracę tymczasową. Skarżąca podnosi, że przez cały 2006 rok, podejmowała starania w celu pozyskania pracodawcy użytkownika, na rzecz, którego mogłaby świadczyć usługi i zapewniać mu pracowników w zależności od jego potrzeb. W przekonaniu strony, interpretacja SKO przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotycząca słowa "wykazanie", jest z gruntu błędna, a przedstawione znaczenia – niepełne, albowiem pominięte zostało znaczenie: "ujawnić istnienie czegoś". Podniesiono, że organ II instancji błędnie przyjął, że przedłożenie informacji o działalności agencji wpisami 0 to "stan nieistnienia". Nadto podkreślono, że organ ten, dokonując błędnej interpretacji normy prawnej, zasadniczej dla rozstrzygnięcia mającego zapaść w sprawie, w swych rozważaniach zupełnie pominął interpretację celowościową. Brak zastosowania wykładni celowościowej spowodował kuriozalną sytuację, w której, tej samej, surowej sankcji w postaci wykreślenia z rejestru i niemożności podjęcia działalności przez okres 3 lat, miałby podlegać podmiot, który, w przypadku takim jak w niniejszej sprawie, nie odniósł zamierzonego skutku gospodarczego, jak i podmiot, który złożył fałszywe informacje, a także taki, którego działalność naruszała warunki prowadzenia agencji zatrudnienia oraz podmiot, wobec którego wydano decyzję, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przekonaniu skarżącej zakaz wykonywania działalności regulowanej ustawą przez okres 3 lat winien odnosić się jedynie do tych przedsiębiorców, którzy prowadzą agencje zatrudnienie "nielegalnie". Przez rok 2006, spółka inwestowała w działalność w zakresie pracy tymczasowej, a posiadając prawo do zajmowania się usługami w zakresie pracy tymczasowej przygotowywała się do zdobycia części tego rynku pracy. Ryzyko ekonomiczne związane immanentnie z faktem prowadzenia działalności nie może być zdaniem skarżącej zwiększane poprzez generowanie dodatkowego źródła ryzyka o charakterze administracyjnym, ponieważ stoi to w sprzeczności z zasadą swobody działalności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji. Pełnomocnik skarżącej dalej podnosi, że informacja zawierająca liczbę 0, choć nie będzie stanowiła informacji niezgodnej ze stanem faktycznym, o jakiej mowa w art., 19 ust. 14 pkt. 6 ustawy, to jednak zawsze będzie mogła być podstawą do nieuzasadnionego wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia, ponieważ za każdym razem będzie mogła być przez organ administracji potraktowana jako "niewykazanie". Prawidłowa wykładnia komentowanego przepisu winna zdaniem strony postępowania polegać na przyjęciu, że niewykazanie, to nie ujawnienie faktycznego prowadzenia działalności agencji w zakresie świadczenia usług pracy tymczasowej. Ratio legis powołanej regulacji nie było penalizowanie sytuacji, w której podmiot, w danym roku nie wykazał, że zawarł umowy w zakresie pracy tymczasowej. Takie stanowisko, jak podaje skarżąca, uzasadnione jest faktem, że ustawodawca nałożył na agencję obowiązek informowania o zaprzestaniu działalności. Skoro ustawa w obrębie jednej jednostki redakcyjnej (art. 19), mówi o zaprzestaniu działalności, jak i prowadzeniu działalności, to należy przyjąć, że zakres znaczeniowy tych pojęć jest różny, a tym samym, należy przypuszczać, że ustawodawca chcąc objąć sankcją wykreślenia z rejestru podmiotu, który w danym okresie w złożonej informacji nie wykazał działalności w zakresie wydanego mu certyfikatu, użyłby słów innych, nie budzących wątpliwości, takich jak: niepodjęcie lub nieprowadzenie działalności w zakresie posiadanego certyfikatu. Skarżąca na koniec podkreśla, że przy zastosowaniu instrumentów prawnych objętych ustawą o promocji zatrudnienia, możliwym jest dobrowolne wykreślenie się z rejestru przez podmiot, który w danym okresie czasu nie zawarł żadnych umów pracy tymczasowej, jedynie w celu uniknięcia sankcji, którą organy administracji usiłują dotknąć skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działań administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie w sytuacji określonej przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, jednakże nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w skardze jej podstawą, co skutkuje tym, że Sąd może z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa zarówno proceduralnego jak i materialnego niezależnie od zarzutów. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa, a w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani procesowego, które miałoby lub mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 19 ust. 14 pkt. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą) Marszałek Województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia o której mowa w ust. 17. Ustęp zaś 17 ustawy stanowi, iż agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni. Informacja o działalności, stosownie do ust. 18 art. 19 ustawy, winna zawierać m.in. liczbę osób skierowanych do wykonywania pracy tymczasowej ( pkt 5 ust. 18 art. 19 ustawy). Sposób sformułowania omawianego przepisu jednoznacznie wskazuje zatem na obligatoryjny charakter decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu w przypadku naruszenia przez tenże podmiot warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia określonych w ustawie. Uchybienie obowiązkowi z art. 19 ust. 14 pkt. 4 stanowi naruszenie ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia. Za chybione należy uznać, zatem argumenty pełnomocnika skarżącej, że w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z niewykazaniem działalności agencji w roku 2006, a to z uwagi na to, że agencja nie zawarła żadnej umowy o świadczenie usług w ramach pracy tymczasowej, pomimo tego, że podejmowała szereg czynności i działań o charakterze handlowym, zmierzającym do pozyskania klientów na tego rodzaju usługi. Podkreślić jednak należy, że ustawodawca zobowiązał organ administracji do dokonania wykreślenia z rejestru takiej agencji, która nie tyle, co nie podjęła działalności, ale prowadząc ją jednocześnie nie przejawiła jej w zakresie, który powinna ujawnić w corocznym sprawozdaniu. Jeżeli więc agencja prowadziła swoją działalność i nie zawarła żadnej umowy w zakresie świadczenia pracy tymczasowej, to istnieje podstawa do obligatoryjnego wykreślenia jej z rejestru, a wykładnia gramatyczna (znaczeniowa) zwrotu "niewskazanie działalności" przedstawiona przez organ II instancji jest prawidłowa. Semantycznie wyraz "niewykazanie" bowiem oznacza niedanie czemuś wyrazu, nieprzejawienie, nieuzewnętrznienie czegoś, nieudowodnienie, nieprzedstawienie czegoś, niewylegitymowanie się, nieokazanie dokumentów coś stwierdzających (por. Słownik Języka Polskiego PWN 1995r., s. 749). Natomiast przez nieujawnienie czegoś, w konkretnym przypadku rozumieć należałoby nieprzedstawienie w sprawozdaniu faktycznie zawartych umów o świadczenie pracy tymczasowej. Przypadek taki regulowany jest jednak treścią pkt 6 ust. 14 art. 19 ustawy o promocji zatrudnienia, a nie pkt 4 ustawy. W konsekwencji powyższego postawić należy tezę, że art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi o faktycznym prowadzeniu działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie pracy tymczasowej przy jednoczesnym wykazywaniu jej w corocznej informacji, a więc stanowi niejako o osiągnięciu celu dla którego agencja została powołana w postaci konkretniej liczby zawartych umów. Działalność gospodarcza polegającą na świadczeniu usług w zakresie pracy tymczasowej jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem podlega regułom i zasadom wyznaczonym przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy). Stosownie do art. 18 ust.12 agencje pracy tymczasowej kierują pracowników lub osoby niebędące pracownikami do pracodawcy użytkownika. Kierowanie zaś pracowników do pracy odbywa się na podstawie umów zawieranych przez te agencje z pracownikami (art.85 ustawy). Powyższe zatem prowadzić musi do wniosku, iż agencja pracy tymczasowej posiada możliwość wykonywania swojej dzielności tylko poprzez wykazanie liczby zawartych umów ( rezultat jej działalności). Podnieść należy nadto, że niemożliwa jest, tak jak czyni to skarżący, wykładnia przepisu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy tylko w stosunku do rozumienia użytego przez ustawodawcę zwrotu "niewykazanie", w oderwaniu od brzmienia pozostałej części przepisu. Dalsza część tego przepisu powiązana jest, bowiem z działalnością podmiotu, a więc prawidłowa wykładnia tego przepisu winna sprowadzać się do zinterpretowania całego przepisu, a nie tylko jednego słowa użytego przez ustawodawcę w przepisie. Przepis art. 19 ust. 14 pkt 4 przewiduje wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Stąd też termin "niewykazanie" w powiązaniu ze zwrotem "działalności" oznacza w istocie udowodnienie przez podmiot wpisany do rejestru, przedstawienie danych stwierdzających fakt rzeczywistego prowadzenia działalności w zakresie objętym uzyskanym certyfikatem. Inaczej, oznacza to taki stan w którym podmiot wpisany do rejestru agencji pracy jest w stanie udokumentować swoją działalność czyli fakt podjęcia czynności zmierzających do osiągnięcia określonego rezultatu, celu m.in. liczbę osób skierowanych do wykonywania pracy tymczasowej, liczbę osób, które podjęły za pośrednictwem agencji zatrudnienie, wskazać pracodawców korzystających z usług doradztwa personalnego ( art. 19 ust. 18 ustawy), a więc jest w stanie "wykazać się" prowadzeniem i faktycznym wykonywaniem działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług, o której stanowi art. 18 ustawy to jest m.in. usług w zakresie pracy tymczasowej. Skarżąca spółka takiego faktu nie była w stanie wykazać i nie wykazała go w informacji złożonej za 2006r. Informacja w zakresie prowadzonej działalności zgodna była z zeznaniami złożonymi przed organem I instancji przez prokurenta spółki, a więc w przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego nie budziły wątpliwości i nie były negowane przez skarżącego. Nie podziela nadto Sąd argumentacji pełnomocnika strony skarżącej, jakoby prawidłowa wykładnia treści przepisu art. 19 ust. 14 miała obligować marszałka województwa do wykreślenia agencji z rejestru w przypadku określonym w pkt 6 tego przepisu, gdyż na co wskazywano powyższej przepis art. 19 ust. 14 pkt 6 zastosowany może być przez organ wówczas, gdy podmiot wpisany do rejestru złoży oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wykreślenie agencji pracy tymczasowej i w konsekwencji brak możliwości uzyskania certyfikatu na prowadzenie tego rodzaju działalności przez kolejne 3 lata jest sankcją surową, lecz sugerowana w skardze interpretacja przedmiotowego przepisu, wobec jego kategorycznej treści, niemożliwa jest do zastosowania z wywiedzionych wyżej przyczyn. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.