II SA/Op 278/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. M. D., działając przez swojego pełnomocnika adwokata D. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę połaci dachu i ściany kolankowej od strony podwórka, powstałych w wyniku nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], wybudowanych z naruszaniem przepisów Prawa budowlanego. W skardze, wniesionej za pośrednictwem organu, skarżąca domagała się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, której wykonanie polegałoby na rozbiórce połaci dachu i ściany kolankowej od strony podwórka, powstałych w wyniku nadbudowy budynku jednorodzinnego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Wniosek o wstrzymanie skarżąca uzasadniła tym, że natychmiastowe wykonanie decyzji może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżąca, jej mąż i córki nie posiadają prawa do żadnej innej nieruchomości. W konsekwencji wykonanie decyzji może doprowadzić do tego, że rodzina skarżącej nie będzie miała gdzie mieszkać. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, wnosząc o oddalenie skargi, nie wypowiedział się w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności będących jej przedmiotem. Natomiast stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przywołanej ostatnio regulacji wynika, że przewidziana w niej instytucja ma za cel tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności tymczasowa ochrona, mająca na celu zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. nie odnosi się do kwestii legalności zaskarżonej decyzji, gdyż ma jedynie charakter wpadkowy, a jego byt prawny kończy się z chwilą wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a.) lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a.). Przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., polegające na możliwości wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie w wyniku uwzględnienia skargi dojdzie do jego wzruszenia. Słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 (dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia), że w sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd z urzędu ma obowiązek uwzględnić wszelkie okoliczności. Oznacza to wzięcie pod uwagę nie tylko argumentów natury prawnej, ale też okoliczności faktycznych sprawy. W tej ocenie trudno pominąć, że podstawą decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części mieszkalnej budynku nie był jej stan techniczny, grożący np. katastrofą budowlaną, lecz brak wymaganego zezwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, dotyczącej nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy wykonanie obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją może narazić skarżącą na znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyby okazało się, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji. Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczne koszty przeprowadzonych robót wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi łączy się z niebezpieczeństwem powstania po stronie skarżącej realnej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. W razie bezzasadności nakazu określonego w zaskarżonej decyzji może bowiem powstać kwestia przywrócenia do stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia dużych nakładów finansowych. Przedstawione powyżej stanowisko Sądu jest także zbieżne z poglądem wyrażonym w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3064/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie chodzi o ocenę, czy zasadnie nakazano rozbiórkę obiektu, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem zaskarżonej decyzji, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej (w sprawie niniejszej: skargi) może dojść do ponownego rozpoznania skargi i oceny, że decyzja o nakazie rozbiórki była wadliwa. Podzielić również trzeba argumentację NSA, że rozbiórka obiektu budowlanego przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, iż decyzja o nakazie rozbiórki była wadliwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed wykonaniem zaskarżonej decyzji. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 641/18, trafnie wywodząc, że w sprawach rozbiórki trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady bowiem wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, ponieważ najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki obiektu (jego części) może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością jego odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Odnosząc się do kwestii objęcia wnioskiem o wstrzymanie wykonania - zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, że na skutek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji również decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1957/18). Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., podkreślając raz jeszcze, że wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza automatycznie o zasadności skargi, która będzie dopiero przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd na wyznaczonej w tym celu rozprawie.