II SA/Op 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Olesno kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Oleski, działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a także art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 lipca 2003 r., ustalił M. G. odszkodowanie w kwocie 210,00 zł., z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę Olesno nieruchomości oznaczonej numerem działki a na k. m. [...], położonej w O., o powierzchni 0,0005 ha, objętej księgą wieczystą nr KW A. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Burmistrza Olesna. Starosta Oleski ustalił, że Wojewoda Opolski w ostatecznej decyzji z dnia 14 lipca 2003 r. stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Olesno, zajęta pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg lokalnych miejskich - ulica [...] w O., stanowiąca własność M. G., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. - z mocy prawa - własnością Gminy Olesno, za odszkodowaniem. W dniu 7 stycznia 2004 r. Starosta Oleski wydał decyzję w sprawie odszkodowania, którą Wojewoda Opolski uchylił w całości, wskazując, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ został wykonany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Po uwzględnieniu uwag Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zawartych w opinii z dnia 23 grudnia 2004 r., rzeczoznawca majątkowy – A. C. sporządził nowy operat szacunkowy. W oparciu o ten operat Starosta Oleski wydał w dniu 28 czerwca 2005 r. kolejną decyzję, która została po raz drugi uchylona przez Wojewodę Opolskiego. Organ odwoławczy, i tym razem zakwestionował poprawność sporządzenia operatu szacunkowego. W ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczoznawca majątkowy wykonał - zdaniem organu pierwszej instancji - poprawny operat szacunkowy, który stał się podstawą ustalenia należnego odszkodowania w kwocie 210 zł. Zgodnie z art. 10 k.p.a. umożliwiono stronom zapoznanie się z treścią zgromadzonych przy sprawie dowodów i materiałów, w tym z nowym operatem szacunkowym z dnia 10 listopada 2005 r. Burmistrz Olesna, nie wskazując uchybień formalno - prawnych operatu szacunkowego, złożył wniosek o zweryfikowanie wartości przedmiotowej nieruchomości, uznając że wycena została rażąco zawyżona. W odpowiedzi na te zarzuty rzeczoznawca - w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. - odmówił im zasadności i wyjaśnił, że ceny nieruchomości przyjęte do porównania nie odbiegają od przeciętnych na lokalnym rynku nieruchomości. W tym stanie rzeczy, Starosta Opolski stwierdził, że zastosowanie znajduje przepis art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie w sytuacji występującej w niniejszej sprawie winien wypłacić Burmistrz Olesna, według zasad i trybu przewidzianych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Z mocy tego odesłania, zastosowanie mają też, między innymi przepisy art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl których wysokość odszkodowania ustala starosta, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei, zgodnie z art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowi wartość nieruchomości wg stanu na dzień 29 października 1998 r. Jako, że organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości operatu z dnia 10 listopada 2005 r., w oparciu o jego ustalenia określono wartość odszkodowania na kwotę 210,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Olesna wniósł o jej uchylenie, podnosząc, iż wbrew opinii biegłego, podlegająca wycenie działka nie stanowiła i nigdy nie mogłaby stanowić w przyszłości działki budowlanej. Może pełnić wyłącznie funkcję dojazdu do pozostałych działek, zatem należy oczekiwać, iż wartość działki będzie niższa, bo należy dokonać jej wyceny, jak za grunt przejęty pod drogę publiczną. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski wydał w dniu [...] decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Generalnie, zgodził się z argumentacją prawną Starosty Oleskiego. Dodatkowo wyjaśnił, że mechanizm ustalania wysokości odszkodowań dla podmiotów wywłaszczonych składa się w istocie z dwóch etapów. Najpierw rzeczoznawca, wyłącznie w oparciu o stan faktyczny nieruchomości określa jej wartość rynkową (lub, gdy nie można jej ustalić, wartość odtworzeniową - art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a następnie, biorąc pod uwagę poczynione ustalenia i uwzględniając prawa obciążające nieruchomość w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, oblicza się wysokość odszkodowań dla poszczególnych podmiotów. Przypomniał ponadto, że stosownie do art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością, właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się przy tym bezstronnością w wycenie nieruchomości. Dalej, opisał podstawy prawne wywłaszczania nieruchomości, wskazując na podstawowe znaczenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w procesie ustalania wysokości szkody, oraz akcentując, iż wartość rynkową nieruchomości ustala się według aktualnego sposobu jej użytkowania, chyba że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zmianę jej wartości. Powyższe wymogi powinna spełniać opinia rzeczoznawcy majątkowego, uzyskanie której jest konieczne przed ustaleniem odszkodowania przez organ. Przepis art. 130 ustawy określa także, według jakich kryteriów następuje ustalenie wartości odszkodowania. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przechodząc do oceny decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda Opolski stwierdził, że w spornym operacie szacunkowym przyjęto do ustalenia wartości nieruchomości ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej (przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości), a nie zajętych pod drogi, opierając się na § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), gdyż biegły rzeczoznawca majątkowy nie odnotował dostatecznej ilości obrotu gruntami przeznaczonymi pod budowę lub modernizację dróg publicznych w okresie ostatnich dwóch lat. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty Burmistrza Oleskiego wynikają z błędnej interpretacji przepisów i nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zastosowanie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy ustaleniu wartości nieruchomości zajętej pod drogę, w przypadku gdy brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi publiczne, nie jest tożsame z uznaniem wycenianej działki za działkę budowlaną. Na koniec podniesiono, że z akt sprawy nie wynika, aby strona odwołująca się przedstawiła alternatywną propozycję ustalenia wysokości odszkodowania, a w szczególności przedłożyła inny operat szacunkowy, bądź orzeczenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dyskwalifikujący sporządzony operat. Burmistrz Olesna wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jako że została podjęta z naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Z przepisów tych wynika, że zasadą jest, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, obliczona zgodnie z treścią § 36 rozporządzenia, z tym że ust. 2 pkt 2 tego przepisu może znaleźć zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1. Zdaniem skarżącego, brak dostatecznej ilości transakcji, i to w szczególności w okresie ostatnich dwóch lat, nie stanowi podstawy do zastosowania wyjątku od reguły wskazującej sposób określania wartości rynkowej konkretnej nieruchomości, bowiem rzeczoznawca majątkowy nie jest osobą upoważnioną do decydowania, jaka ilość transakcji jest ilością dostateczną, i w jakim okresie winny one być przeprowadzone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie zadecydowały o tym zgłoszone w niej zarzuty. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem prawa. Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej decyzji celowym wydaje się przypomnienie, że w dniu 14 lipca 2003 r. Wojewoda Opolski stwierdził, iż pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Olesno nieruchomość oznaczona numerem działki a na k. m. [...], położona w O., o powierzchni 0,0005 ha, objęta księgą wieczystą nr KW A, zajęta pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg lokalnych miejskich - ulica [...] w O., stanowiąca własność M. G., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. - z mocy prawa - własnością Gminy Olesno. Od razu powiedzieć trzeba, że podstawę prawną tej deklaratoryjnej decyzji stanowił przepis o wywłaszczeniowym charakterze, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), który został ustanowiony dla uporządkowania stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Konsekwencją tej decyzji był obowiązek ustalenia i wypłacenia odszkodowania osobie wywłaszczonej, na jej wniosek zgłoszony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające...). Starosta Opolski trzykrotnie wydawał decyzje ustalające na rzecz M. G. odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę Olesno własności nieruchomości. Dwukrotnie decyzje w tej sprawie zostały uchylone przez Wojewodę Opolskiego, który kwestionował prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Dopiero operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2005 r., na którym oparł się Starosta Oleski wydając decyzję z dnia [...], został zaakceptowany przez organ odwoławczy. Rozpoznając po raz kolejny przedmiotową sprawę, Wojewoda nie zgłosił zarzutów do uzupełnionego i poprawionego operatu, a dodatkowo uznał, że rzeczoznawca majątkowy – A. C. miał podstawy do zastosowania przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie Sądu, z przedstawionym przez Wojewodę Opolskiego poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem w trakcie postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości dopuszczono się poważnych naruszeń prawa, co w efekcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby w pełni zobrazować popełnione przez organy administracji naruszenia konieczne jest - w pierwszym rzędzie - odniesienie się do regulacji prawnych mających kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie zauważyły ograny obu instancji, przede wszystkim należy mieć na uwadze brzmienie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające..., zgodnie z którym odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu przewidzianych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że decyzja ustalająca odszkodowanie winna być podjęta według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., a dokładnie przy zastosowaniu jej przepisów Działu III, Rozdziału 5 - zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Z przepisów tych wynika m.in., że: odszkodowanie ustala starosta (art. 129 ust. 1) a ustalenie jego wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2). Ponadto, przepisy u.g.n. przewidują, że zasadą jest ustalenie wysokości odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1), a stosownie do ust. 2 tego artykułu, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości (w rozpatrywanym przypadku jest to stan z daty odjęcia prawa – art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające...) oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jak wskazano powyżej, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taki zapis oznacza nie tylko obowiązek zlecenia opinii, ale jednocześnie prawo organu do ustalenia odszkodowania w oparciu o ocenę złożonej opinii, która - co należy podkreślić - nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00 opubl. LEX 81735). Opinia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) poddawana jest w tym sensie autonomicznej ocenie organu, bowiem to organ a nie biegły (rzeczoznawca majątkowy) rozstrzyga sprawę. W toku postępowania zmierzającego do określenia wysokości odszkodowania organ administracji nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, lecz sam winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, w tym - w razie potrzeby - wyznaczyć rozprawę albo zlecić dowód z innego rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, opubl. LEX 81669). Z kolei, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest określenie wartości nieruchomości według zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 u.g.n.). Przepisy prawa o jakich mowa, to Dział IV, Rozdział 1 - zatytułowany "Określenie wartości nieruchomości" u.g.n. i akty wykonawcze wydane z mocy delegacji art. 159 u.g.n., w szczególności cyt. wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Spośród przepisów u.g.n wskazania wymaga art. 151 ust. 1, określający pojęcie wartości rynkowej nieruchomości, art. 152, wymieniający sposoby określenia wartości nieruchomości (tzw. podejście do wyceny) i art. 154, oddający rzeczoznawcy majątkowemu prawo wyboru właściwego podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości. Te ostatnie z kolei omawia szczegółowo rozporządzenie (por. Rozdział 2 rozporządzenia: § 3-25). W rozpatrywanej sprawie - opierając się na wymienionych wyżej regulacjach - rzeczoznawca majątkowy wskazał w operacie z dnia 10 listopada 2005 r., że wartość rynkową nieruchomości oznaczonej numerem działki a na k. m. [...], położonej w O., o powierzchni 0,0005 ha, objętej księgą wieczystą nr KW A, zajętej pod drogę publiczną, wycenił z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Definicję podejścia porównawczego zawiera art. 153 ust. 1 u.g.n., a rozwija ją § 4 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że określenie wartości nieruchomości jest konsekwencją założenia, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosując metodę porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wreszcie odnotować trzeba, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) (...) 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (ust. 2). W końcu, pamiętać też trzeba, że przepisy prawa uzupełniają standardy zawodowe uchwalone przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, wśród których standard III.7 odnosi się do wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wynika z niego między innymi, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na danym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż 2 lata np. wówczas gdy rynek jest słabo rozwinięty (sporadyczność transakcji). Warto zauważyć także, że według tego standardu, w metodzie porównywania parami wartość rynkową wycenionej nieruchomości zaleca się porównywać z co najmniej trzema nieruchomościami. W skardze zakwestionowano prawo zastosowania do określenia wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną treści § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, z pominięciem trybu jej określenia według ust. 1. Zarzucono w związku z tym, że powołany "rzeczoznawca majątkowy nie jest osobą upoważnioną do decydowania, jaka ilość transakcji jest ilością dostateczną, i w jakim okresie winny one być przeprowadzone". Tak sformułowany zarzut dowodzi braku znajomości zasad i reguł wynikających z powołanych wyżej przez Sąd przepisów. W szczególności wskazać należy na art. 130 ust. 2 w zw. z art. 154 i art. 175 u.g.n. oraz standard III.7. Mimo to, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz regułę wyrażoną w art. 80 kpa, przez dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony po raz trzeci przez rzeczoznawcę majątkowego A. C., stanowiący podstawę ustalenia wysokości należnego M. G. odszkodowania, nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie, a mianowicie, dlaczego przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował wyjątek z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z cytowanego już wcześniej § 36 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wynika zasada, wedle której do określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oczywiste jest, że zastosowanie tej ogólnej reguły będzie możliwe jedynie w przypadku gdy istnieje odpowiedni materiał porównawczy, co oznacza, że analiza rynku nieruchomości dostarczy informacji o - co najmniej - trzech transakcjach sprzedaży nieruchomości podobnych, z okresu dwóch - zalecanych przez standardy zawodowe – lat poprzedzających wycenę. Wymóg zgromadzenia odpowiedniego materiału porównawczego z dwóch ostatnich lat określono w standardach zawodowych, przyjmując zapewne, iż jest to okres najbardziej reprezentatywny. Nie można jednak pominąć i tego, że w tych samych standardach przewidziano możliwość, w pewnych szczególnych sytuacjach, dokonania analizy rynku w okresie dłuższym. Taki właśnie przypadek wystąpił w niniejszej sprawie, gdyż z operatu szacunkowego dowiadujemy się, że rzeczoznawca nie stwierdził w okresie ostatnich dwóch lat dostatecznej do porównania ilości transakcji kupna – sprzedaży działek zajętych pod drogi. Ocena, iż na badanym rynku stosunkowo rzadko występują transakcje o jakich mowa, stała się też powodem skorzystania z regulacji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie wyjaśnił jednak, czy były jakieś szczególne powody, dla których odstąpił od zbadania rynku w okresie dłuższym niż dwa lata. Nie można wykluczyć, że obiektywnie takie powody istniały, np. poszerzenie okresu dwuletniego o dodatkowe lata nie było możliwe z uwagi na zbyt dużą zmienność cen nieruchomości. Mogły to być także zupełnie inne powody, jednak ich ujawnienie było konieczne, tak, by zarówno organy, jak i Sąd mogły ustalić prawidłowość zastosowanych rozwiązań prawnych. Innymi słowy, zastosowanie w rozpoznawanej sprawie regulacji o charakterze wyjątkowym wymagało precyzyjnego określenia przez rzeczoznawcę (w operacie lub w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej bądź drugiej instancji) przyczyn takiego działania, a to z kolei pozwoliłoby organom administracji na wykazanie w treści decyzji - stosowną argumentacją - prawną możliwość skorzystania z odstępstwa od zasady. Tak się jednak nie stało. W operacie znalazło się jedynie ogólne stwierdzenie, iż: "Analizę cech rynkowych przeprowadzono jak dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną z usługami, gdyż takie działki otaczają działkę wycenianą a brak jest odpowiedniej ilości transakcji działek zajętych pod drogi (w okresie dwóch lat przed datą sporządzenia operatu – dop. autora)", natomiast orzekające w sprawie organy w ogóle nie dociekały powodów odstąpienia przez rzeczoznawcę od zbadania lokalnego, czy sąsiedniego rynku w aspekcie wystąpienia pożądanych transakcji w dłuższym czasokresie niż dwa lata, na co pozwalają reguły standardu III.7. Jak wyjaśniono już wcześniej, przepisy nie pozostawiają rzeczoznawcy prawa wyboru pomiędzy przepisami ust. 1 i ust. 2 § 36 rozporządzenia. W ocenianej sprawie, przesłanką faktyczną, pozwalającą na określenie wartości działki zajętej pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu cen działek o innym przeznaczeniu, mógł być stwierdzony - z całą pewnością - brak cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przy czym od razu zastrzec trzeba, że ów brak musiałby wystąpić w okresie dłuższym niż dwa lata, chyba że badanie rynku obrotu nieruchomościami w okresie wcześniejszym było niemożliwe z pewnych uzasadnionych powodów, znanych rzeczoznawcy, lecz nieujawnionych w operacie, bądź w postępowaniu przed organami administracji. Wyjaśnienie powodów nieskorzystania z zalecanej przez standardy zawodowe możliwości zbadania rynku w okresie dłuższym niż dwuletni, a w konsekwencji brak wykazania podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czyni zasadnym zarzut o wadliwości operatu szacunkowego, i o naruszeniu przez Wojewodę Opolskiego przepisów procedury administracyjnej, wprowadzających wymóg, po pierwsze, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania (art. 7 kpa), po drugie zaś, zebrania w sposób wyczerpujący i następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dowodem tym w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada walor opinii w rozumieniu art. 84 kpa. Jak każdy inny dowód, podlega on ocenie organu orzekającego w sprawie, w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej, niezawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Rzeczoznawca ma prawo wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, lecz nic nie zwalnia go z obowiązku właściwego uzasadnienia wyboru, a następnie - przeprowadzonych procedur. Dlatego też, tak ważne w rozpoznawanej sprawie było wezwanie rzeczoznawcy do uzupełnienia operatu w kierunku opisanym wyżej przez Sąd, bądź do złożenia chociażby wyjaśnień w spornej kwestii przyjęcia do analizy rynku tylko dwuletniego okresu i uznanie go za wystarczający do postawienia tezy o braku dostatecznych danych do porównania nieruchomości podobnych. Wreszcie, wyjaśnieniu treści operatu służyć może także rozprawa przeprowadzona w trybie art. 89 § 2 kpa, której celowość organ w każdej sprawie musi rozważyć, stosownie do okoliczności faktycznych i stanu dowodów. Dokonanie oceny materiału dowodowego jest bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie i nie zwalnia z niego fakt, na który powołał się Wojewoda Opolski, nieprzedstawienia przez stronę skarżącą alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dyskwalifikującego sporządzony operat. Podnosząc, że operat po uzupełnieniu daje podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, organ niesłusznie założył, że skoro opracował go rzeczoznawca majątkowy, to tym samym jest on miarodajny dla orzeczenia o odszkodowaniu. Z przyczyn wywiedzionych już wcześniej, takie stanowisko należy uznać za dowolne, a w konsekwencji - błędne. Poza powiedzianym dotąd, Sąd zwraca również uwagę na inne nieścisłości operatu szacunkowego, które wymagać będą poprawienia lub wyjaśnienia. Otóż, z zapisów odnoszących się do analizy rynku nieruchomości wynika, iż okres badania cen, to ostatnie dwa lata przed datą sporządzenia operatu, tymczasem nie są dla Sądu jasne powody, dlaczego tabela przedstawiająca zestawienie działek porównywalnych do działki wycenianej (str. 10 operatu) obejmuje jedynie transakcje sprzedaży nieruchomości z 2004 r. Dalej, za niedokładności czy też pomyłkę należy uznać wskazanie przez rzeczoznawcę majątkowego na spełnienie wymogu z § 5 ust. 2 rozporządzenia, odnosząc się do relacji: sprzedaż przetargowa a sprzedaż między osobami fizycznymi, i odwołując się do 2003 r., który - jak wynika z pkt. 7.1 operatu - nie był objęty badaniem cen. Znamienne jest też użycie w tej części opracowania określenia "około sześciu" dla wskazania liczby bezwzględnej podobno zbadanych transakcji (str. 11 operatu). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy będzie musiał wyjaśnić także i te nieścisłości w operacie. Podsumowując, Sąd uznał, że ujawnione i opisane wyżej naruszenia prawa procesowego uniemożliwiają dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, i są na tyle istotne, że mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko powoduje natomiast konieczność uwzględnienia skargi. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego, jakie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie mieści się w granicach zakreślonych art. 136 kpa. Uznać zatem należało, iż wystarczającym jest tylko uchylenie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oraz o kosztach postępowania uzasadnia art. 152 i art. 200 p.p.s.a.