II SA/Op 280/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...],. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz W. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. P. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., oparta o przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a . 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.) i art. 21 ust. 3 tej ustawy (Dz.U. z 1997 r., nr 142, poz. 950), utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], o pozbawieniu W. P. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBOWiD w O. decyzją z dnia 28 stycznia 1977 r. z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w okresie od kwietnia 1947 r. do stycznia 1953 r. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż skarżący pełnił służbę w strukturach Informacji Wojskowej i nie udowodnił, że nie zachodzą przesłanki z art. 21 ust. 3 ustawy powołanej jako podstawa prawna decyzji. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku realizacji zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 231/99, na który to wyrok powoływał się skarżący w odwołaniu, nakazujący zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Poza tym organ powołał się na treść protokołu przesłuchania skarżącego z dnia 24 maja 2001 r., wywodząc, że zawarte zostało tam stwierdzenie o walkach z "bandami" w województwie rzeszowskim, podczas gdy na tych terenach oprócz UPA występowały również organizacje niepodległościowego podziemia np. oddział "Żubrysa", a jednocześnie ze stanu faktycznego wynika, że jednostki KBW, w których skarżący pełnił służbę na stanowisku oficera Informacji Wojskowej, brały udział w walkach z oddziałami polskiego podziemia niepodległościowego, co potwierdza sporządzony przez Centralne Archiwum Wojskowe wykaz jednostek zwalczających w latach powojennych ugrupowania zbrojnego podziemia. W skardze na powyższą decyzję W. P. wniósł o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na swój podeszły wiek oraz o jej uchylenie, zarzucając, że jest krzywdząca i niesprawiedliwa, podnosząc, że do służby w Informacji Wojskowej został skierowany na mocy rozkazu, któremu nie mógł się sprzeciwić, natomiast w czasie pełnienia służby, która ograniczała się do ochrony dygnitarzy i dostojników państwowych, nie walczył nigdy z podziemiem niepodległościowym, nie był też śledczym. Zakwestionował jako niedopuszczalne zastosowane uproszczenie, że fakt, iż jednostki KBW, w których pełnił służbę brały udział w walkach z niepodległościowym podziemiem przesądza o tym, że jego jednostka lub on osobiście brał udział w tych walkach, co dotyczy również udziału w walkach z bandami w województwie rzeszowskim, gdyż gros walk prowadzonych tam było z UPA. Poza tym zarzucił niekonstytucyjność przepisów sankcjonujących odpowiedzialność zbiorową, niedopuszczalną w państwie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając w całości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należało mieć na względzie również okoliczność, że w sprawie wydany został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 231/99, którym uchylono poprzednio wydane przez organ rozstrzygnięcia dotyczące pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu tego wyroku, wskazując na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na stwierdzeniu faktu pełnienia przez W. P. w organach bezpieczeństwa publicznego oraz otrzymania uprawnień kombatanckich wyłącznie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej, Sąd podkreślił konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w tym również dopuszczenia zeznań skarżącego, w celu ustalenia okoliczności podawanych przez niego okoliczności, że nie wykonywał zadań związanych ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym wskazał na obowiązek zasięgnięcia opinii komisji składającej się ze stowarzyszeń i organizacji kombatanckich. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że powyższy wyrok dotyczył decyzji wydanych przez organ w roku 1998 na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania tych decyzji. W związku z tym odnotować przyjdzie, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 9 października 1999 r. ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950 ze zm.), zwanej dalej ustawa o kombatantach, przewidywał wyjątek od określonej w art. 21 ust. 2 tej ustawy rygorystycznej zasady pozbawiana uprawnień kombatanckich osób, które miedzy innymi pełniły służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego, za jakie uważa się struktury Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, Służby Bezpieczeństwa oraz Informacji Wojskowej (art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) poprzez możliwość wykazania przez kombatanta, iż funkcje, służba czy praca w strukturach bezpieczeństwa polegały wyłącznie na wykonywaniu czynności i zadań nie związanych ze stosowaniem represji. Przepisem art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862) powyższy przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach został skreślony, w związku z czym odpadła zawarta w nim przesłanka określana w judykaturze instytucją "samooczyszczenia". Powołana ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów międzyczasowych z tego względu należało rozważyć jakie przepisy mogą mieć zastosowanie przy dokonywaniu oceny decyzji podjętych w wyniku kasacyjnych wyroków sądowych dotyczących decyzji zapadłych w oparciu o powołany przepis, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 12 marca 2001 r. (sygn. akt OPS 14/00, ONSA z 2001 r., nr 3, poz. 101) zajęto słuszne stanowisko, iż ocena decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach, w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie, wydanej przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) obowiązujący w dniu wydania uchylonej decyzji. W takim razie aktualne pozostają wszystkie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r. dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia skarżącemu możliwości skorzystania z dotychczasowej przesłanki wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić trzeba, że w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dopuścił dowód z przesłuchania W. P. W tym celu wezwał skarżącego na dzień 10 kwietnia 2001 r., a następnie – wobec niestawiennictwa – w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 10 kwietnia 2001 r. zawarł prośbę o nadesłanie dokładnego wyjaśnienia w przedmiocie charakteru służby pełnionej w Informacji Wojskowej KBW i ewentualnie przedstawienie dokumentów w tej kwestii. Z treści protokołu przesłuchania, jakie miało miejsce w kolejnym wyznaczonym terminie tj. w dniu 24 maja 2001 r., skarżący zeznał, że brał udział w walkach z bandami w województwie rzeszowskim. Wskazał, że do jego obowiązków należało zapewnienie, kontrola norm wyżywienia i przeciwdziałanie zupactwu. Jako oficer nie prowadził śledztw ani agentury. Poza tym wyjaśnił, że dotychczasowe twierdzenia, iż był oficerem politycznym opierał na charakterze wykonywanych czynności jak pogadanki na tematy polityczne i wychowywanie żołnierzy. Biorąc pod uwagę te zeznania organ uznał, że nie zostały udowodnione okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach, podkreślając fakt udziału skarżącego i jego jednostki w walkach z bandami, wśród których były również oddziały niepodległościowego podziemia. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie dawało podstaw do takich wniosków, a w konsekwencji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy podnieść, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby następnie w oparciu o cały materiał dowodowy podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji (art. 7, 77 § 1 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego jest podstawą realizacji naczelnej zasady postępowania - zasady prawdy obiektywnej i co ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności zawartej w art. 6 K.p.a. Decyzje wydane w niniejszej sprawie są już po raz drugi przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r., podobnie jak i teraz, uchylono decyzje organu wydane w pierwszej i drugiej instancji w sprawie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. W jednym i drugim przypadku powodem uchylenia decyzji administracyjnej przez w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego są wady postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych. W postępowaniu, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zdaniem składu orzekającego należy uznać, że treść złożonych zeznań nie tylko nie doprowadziła do wyjaśnienia charakteru służby skarżącego na stanowisku oficera Informacji Wojskowej, ale również organ nie zapewnił skarżącemu możliwości samooczyszczenia w trybie przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 października 1999 r. Zgodnie z tym przepisem uprawnienia kombatanckie mogą nadal przysługiwać osobom pełniącym służbę w organach Informacji Wojskowej, jeśli przedłożą dowody, że podczas pełnienia tej służby wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ukształtowany w tym przepisie, będącym przepisem szczególnym w odniesieniu do procedury administracyjnej, ciężar dowodu został przeniesiony na stronę. Organ prowadząc postępowanie wprawdzie skierował do skarżącego prośbę o ewentualne przedstawienie dokumentów dotyczących wyjaśnienia charakteru służby, jednak takie działanie należy uznać za wadliwe wobec jednoznacznej treści powołanego wyżej przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. Tak sformułowane pismo nie spełniało wymagań sposobu informowania, o którym mowa w art. 9 K.p.a. W świetle tego przepisu należało pouczyć o powyższym obowiązku, wyznaczając jednocześnie termin do przedłożenia dowodów na tę okoliczność zapewniający stronie możliwość ich uzyskania, a tym samym prawa do podjęcia skutecznej ochrony interesu prawnego (por. B.Adamiak (w:) B.Adamiak, K.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 70-71). Już samo to zaniedbanie należało uznać za wadę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Odnośnie natomiast treści protokołu przesłuchania skarżącego, dokonanego w wyniku realizacji wiążących organ zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r., należy podkreślić, że dowód z przesłuchania strony jest przeprowadzany w sytuacji, gdy istnieją jeszcze niewyjaśnione okoliczności stanu faktycznego. Realizując wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ przeprowadzający tego rodzaju dowód powinien tak przygotować i prowadzić przesłuchanie, by zostały usunięte wszystkie niejasności. Analiza treści protokołu prowadzi do wniosku, że wskazywany przez Naczelny Sąd Administracyjny cel nie został osiągnięty. W szczególności nadal nie ustalono zadań, jakie wykonywał skarżący jako oficer Informacji Wojskowej. Z opracowań historycznych wynika, iż w ramach takiej służby oficerowie Informacji Wojskowej w okresie powojennym mieli szeroki zakres obowiązków i uprawnień, wśród których były również zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto od kwietnia 1947 r. służba informacji zaczęła w praktyce zwalczać UPA (por. Władysław Tkaczew: "Powstanie i działalność organów informacji Wojska Polskiego w latach 1943-1948. Kontrwywiad wojskowy". Wyd. Bellona, Warszawa 1994, str. 75-111 oraz 208-210). W tym kontekście nie zostało ustalone również czy skarżący faktycznie brał czynny udział w walkach i czy były to jedynie bandy spod znaku UPA. Dla porządku dodać jeszcze trzeba, że słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji, iż wobec skreślenia od dnia 9 października 1999 r. powoływaną ustawą nowelizacyjną z dnia 4 marca 1999 r. przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach odpadła wskazywana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość zasięgnięcia przez organ opinii komisji przedstawicieli stowarzyszeń (związków) kombatanckich i osób represjonowanych, z uwagi na jej likwidację od tego dnia. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia przepisów postępowania i uznając, że ze względu na swój charakter mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.