II SA/Op 280/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odebrania zwierząt oddala skargę. Przedmiotem skargi H. S. (zwany dalej również skarżącym) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: Kolegium lub w skrócie: SKO) z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie Prezydenta Miasta Opola (zwany dalej organem I instancji lub w skrócie: Prezydentem) z dnia 20 grudnia 2018 r. w przedmiocie dopuszczenia Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział [...] (zwane dalej w skrócie: TOZ) do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie odebrania dwóch psów: [...] (A.) oraz [...] (R.) H. S. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 2 sierpnia 2018 r. Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce - Oddział w [...] odebrało H. S. dwa psy: [...] (A.) i [...] (R.), na podstawie art. 39 i art. 40 ustawy w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.) zwana dalej ustawą. W toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji TOZ pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. wystąpiło, na podstawie art. 28, art. 31 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwany dalej K.p.a., oraz art. 40 ustawy o dopuszczenie jej do postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu TOZ wskazało, że jego celem statutowym jest ochrona zwierząt, a zatem ma prawo reprezentować naruszony interes prawny zwierząt przed wszelkimi organami państwowymi. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., Prezydent Opola dopuścił TOZ do postępowania w sprawie odebrania dwóch psów H. S. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 8 statutu (rozdział II "Cele Stowarzyszenia i środki działania") jednym z celów organizacji jest działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt oraz kształtowanie właściwego stosunku do zwierząt a także działalność interwencyjna w ramach obowiązujących przepisów prawa przez ściganie i ujawnianie przestępstw przeciwko zwierzętom i reprezentowanie wobec wymiaru sprawiedliwości praw zwierząt. W ocenie organu I instancji wniosek TOZ o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. W pouczeniu postanowienia organ I instancji wskazał, że przysługuje na nie zażalenie, które wnosi się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 7 dni. Ze wskazanego w postanowieniu uprawnienia skorzystał H. S., wnosząc zażalenie w dniu 9 stycznia 2019 r. i zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to brak wszczęcia postępowania karnego oraz niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego; 2. art. 9 K.p.a. przez naruszenie zasady informowania stron, bowiem w toku postępowania nie zostały przedstawione mu żadne dowody, które w jednoznaczny sposób uprawdopodobniły by zasadność odebrania psów; 3. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez wcześniejsze wydanie decyzji w tej samej sprawie umarzającej postępowanie; 4. art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziały strony w postępowaniu administracyjnym przez nieprzedstawienia dowodów potwierdzających słuszność powołanych podstaw prawnych przez TOZ w swoim wniosku o odebranie zwierząt i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 5. art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania; 6. art. 13 K.p.a. poprzez naruszenie zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych; 7. art. 14 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pisemności załatwiania sprawy, gdyż nie otrzymał protokołu negocjacji; 8. art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, bowiem w ocenie skarżącego SKO umorzyło postępowanie w sprawie odwołania od decyzji umarzającej postępowania w sprawie odebrania mu zwierząt; 9. art. 61a K.p.a. poprzez ponowne wszczynanie postępowania w tej samej sprawie; 10. art. 35 K.p.a. poprzez załatwianie sprawy od 27 sierpnia 2018 r. czyli przewlekle; wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Cytowanym wyżej postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 134 K.p.a., SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że art. 31 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia organizacji społecznej na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do jej udziału w postępowaniu. Natomiast postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym może być kwestionowanie wyłącznie w odwołaniu od decyzji, stosownie do art. 142 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. S. zażądał jego uchylenia i odmowy dopuszczenia TOZ do postępowania w charakterze strony. W uzasadnieniu powołał się na pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji, z którego wynikało, że może wnieść zażalenie. Zauważył, że stosownie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a tym pouczeniem został wprowadzony w błąd. Jest to w jego ocenie rażące złamanie zasady zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wskazaną w swoim postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. W granicach tak określonej kognicji Sąd ocenia stan faktyczny i prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. jest postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeśli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione, stosownie do art. 31 § 2 K.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W tych ostatnich przypadkach, zgodnie z art. 31 § 2 zdanie 2 K.p.a. służy stronie zażalenie. Z przedstawionego powyżej stanu prawnego jednoznacznie wynika, że na postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu zażalenie nie przysługuje. Oceniając w świetle powyższego zaskarżone postanowienie Sąd zważył, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez skarżącego zażalenia. Organ miał obowiązek przede wszystkim zbadać formalne wymogi zażalenia a czynności te są podejmowane na tym wstępnym etapie. Przepisy procedury administracyjnej ograniczają prawo wnoszenia zażalenia do postanowień, których zaskarżalność została wprost w ich treści wymieniona, bowiem art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi", co oznacza, że postanowienie jest zaskarżalne, gdy przewidziano taką możliwość w określonym przepisie. Jeżeli taki przepis nie istnieje zażalenie jest niedopuszczalne. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Zachodzi niedopuszczalność wniesionego zażalenia, z przyczyn przedmiotowych z tego względu, iż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 2 w związku z § 1 K.p.a. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia Prezydenta Opola z dnia 20 grudnia 2018 r. nie oznacza, że strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może kwestionować takie postanowienie w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji, którym w niniejszej sprawie jest SKO w Opolu. Odnosząc się do kwestii błędnego pouczenia w postanowieniu organu I instancji wyjaśnić należy, że nie może ono skutkować nadaniem stronie uprawnień, które nie wynikają z przepisów procedury administracyjnej. Jak wskazano powyżej na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej nie służy zażalenie. Nawet omyłkowe pouczenie przez organ I instancji nie otwierało stronie prawnej możliwości skutecznego wniesienia zażalenia. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.