II SA/Op 284/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej D. K. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz 12 (słownie: dwanaście) złotych na rzecz Skarbu Państwa – kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, tytułem poniesionych w sprawie wydatków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z 26 stycznia 2001r., nr [...] nakazał H. i J. P., właścicielom segmentu w zabudowie szeregowej w B. przy ulicy [...] A, wykonanie: opracowania oceny technicznej wykonanego wymianu w konstrukcji dachowej (przy kominie) oraz prawidłowe zamontowanie rynienki ściekowej - obróbki wiatrowej pomiędzy istniejącym pokryciem dachowym budynku mieszkalnego w B., ul. [...] B, a wykonanym pokryciem dachu budynku przy ul. [...] A, opracowanie inwentaryzacji budowlanej wykonanego wymianu, a także opracowanie projektu technicznego doprowadzającego wykonany wymian do stanu zgodnego z prawem. W wyniku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z 15 marca 2001r,. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na postawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2001r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzją z dnia [...], Nr [...] nakazał H. i J. P. wykonanie następujących czynności: opracowanie oceny technicznej wykonanego wymianu w konstrukcji dachowej (przy kominie) oraz prawidłowe uszczelnienie obróbki blacharskiej wiatrowej pomiędzy istniejącym pokryciem dachowym budynku mieszkalnego w Brzegu, ul. [...] B, a wykonanym nowym pokryciem budynku przy ul. [...] A; opracowanie inwentaryzacji budowlanej wykonanego wymianu; opracowanie projektu technicznego doprowadzającego wykonanie wymianu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia faktyczne oraz ponowną kontrolę prowadzenia robót remontowych segmentu przy ulicy [...] nr A przy udziale H. i J. P. oraz interweniującej J. H. Stwierdzono wykonanie drewnianego wymianu w związku z wybudowanym kominem przez inwestorów, po uprzednim wycięciu krokwi leżącej na murze ogniowym dzielącym strych budynku A i B. Organ wskazał na posiadane przez inwestorów pozwolenie budowlane, uzyskane od Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 16 grudnia 1996r., nr [...] na inwestycję polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, budowę przyłącza energetycznego i stałej instalacji gazu na działce. Decyzję tę zmieniono decyzją nr [...] z 10 lipca 2000r., na mocy której inwestorom pozwolono na budowę dodatkowej lukarny wraz z przebudową komina zlokalizowanego w ścianie kominowej budynku między nr A i nr C. Równocześnie zaznaczono, że decyzja ta nie obejmuje przebudowy komina zlokalizowanego w ścianie kominowej budynku nr A i B, gdyż J. H. nie wyraża zgody, więc inwestorzy w tej części zrezygnowali z inwestycji. Na podstawie protokołów oględzin i kontroli, organ ustalił, że inwestorzy wykonali nowy komin wolnostojący, a ściana dzieląca dwa strychy na wspólnej ścianie pomiędzy segmentami nr A i B nie stanowi części nowopowstałego komina, bowiem nowy komin dostawiony jest do ściany rozgraniczającej posesje. Z protokołu kontroli na posesji nr A wynika również, iż przy wymianie pokrycia dachowego na istniejącej więźbie dachowej zastosowano kontrłaty, w konsekwencji czego powierzchnia dachu została podniesiona o 2,30 cm, a co za tym idzie rozdzielono powierzchnię dachu między posesjami nr A i nr B, w wyniku czego wykonano obróbkę blacharską, którą należy dodatkowo uszczelnić od strony posesji nr B. Powyższe kontrole przeprowadzono po obfitych opadach deszczu i nie stwierdzono zacieków w miejscach połączeń dwóch dachów od strony nieruchomości nr B i nr A. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. H., które zostało uzupełnione kolejnymi pismami z dnia 10 i 31 maja 2001r. oraz 7 czerwca 2001r., do którego załączyła opinię techniczną. W odwołaniu żądała przywrócenia poziomów płaszczyzny poszycia dachowego do pierwotnego stanu, usunięcia obróbki blacharskiej zamontowanej na całej długości stykowej poszycia dachowego między posesjami i ułożenia dachówek w miejscu styku, jak było przed przebudową, usunięcia ściany dobudowanego komina z części ogniomuru rozgraniczającego obie posesje, naprawienie lub wymianę krokwi dachowej na ogniomurze i doprowadzenie konstrukcji w tym miejscu do stanu jaki był przed przebudową. Odwołująca zarzuciła: brak uwzględnienia sprzecznych interesów strony, naruszenie prawa własności, brak opinii i uzgadniania z Państwową Służbą Zabytków na etapie pozwolenia na budowę, oraz wykonanie przebudowy konstrukcji więźby poprzez włamanie się na jej strych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał zarzuty odwołania za bezzasadne i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że podczas kontroli przeprowadzanej przez organ pierwszej instancji nie stwierdzono przebudowy więźby dachowej, a jedynie modernizację polegającą na wykonaniu lukarny w środkowej części połaci dachowej H. i J. P. zgodnie z uzyskanym wcześniej pozwoleniem na budowę. Różnica w powierzchni dachów o 2,30 cm jest następstwem nabicia na istniejące krokwie kontrłat i montażu nowych dachówek (2,30 cm + grubość dachówki czyli około 1,8 cm), co w sumie daje około 5 cm podniesienia dachu. Podkreślił, że inwestor wykonał właściwą obróbkę blacharską. Wskazał, że co prawda wznosząc komin inwestorzy wycięli drewnianą krokiew leżącą na ogniomurze, wykonując tym samym wymian, czego następstwem było wydanie zaskarżonej decyzji, bowiem wycięcie drewnianej krokwi leżącej na ogniomurze i zamontowanie wymianu (element konstrukcyjny) stanowi "zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu" i zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy odniósł się do przedłożonej opinii, którą zleciła skarżąca. Stwierdził, że "Opinia" ta tylko potwierdziła ustalenia z przeprowadzonych kontroli, tzn. stwierdzono jedynie, jakie roboty wykonano na poddaszu budynku będącego własnością J. H. dołączając dokumentację fotograficzną. W opinii nie ustosunkowano się do oceny wykonanych robót na podstawie obowiązujących norm. Organ odwoławczy stwierdził, że słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał inwestorom przedłożenie określonych dokumentów celem podjęcia właściwej decyzji, a także określił termin ich doręczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. H. Zaakcentowała, że obiekt budowlany, położony w B. przy ulicy [...] A/B, leży w strefie ochrony konserwatorskiej zabytków "B" i w związku z tym wszelkie prace budowlane na obiekcie powinny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w swojej decyzji stara się zagmatwać sprawę i nie chce stwierdzić, że pierwszy projekt małż. P. z dnia 16 grudnia 1996r. nie posiada uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uznała, że decyzja budowlana została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna być uchylona. Ponadto opisana sprawa budowy nie odpowiada rzeczywistości wykonanych robót samowolnie bez jej zgody. Dodała, że organ odwoławczy sankcjonuje samowolę budowlaną. Podniosła, że na swój koszt wykonała opinię techniczną, opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, która to w sposób ewidentny wykazała całą samowolę budowlaną wykonaną przez inwestorów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z otrzymanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odpisem aktu zgonu skarżącej, postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2004r., o sygn. akt II SA/Wr 2062/2001 zawieszono postępowanie przed tut. Sądem. W wyniku przesłania do Sądu dokumentu pn. "Wypis z rejestru gruntów", z którego wynika, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości po skarżącej jest D. K., postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006r., o sygn. akt II SA/Wr 2062/2001 podjęte zostało zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podawanych w skardze powodów. Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim czynność lub akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydawania, a zatem w rozpoznawanej sprawie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – zwaną dalej Prawo budowlane. Kontrola sądowa wykazała, iż w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczono się istotnego naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego ustalenia jest obowiązek uchylenia objętych kontrolą aktów administracyjnych. Stwierdzone uchybienie polega na zastosowaniu błędnej interpretacji treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co spowodowało wadliwe jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadku innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc m. in. bez wymaganego pozwolenia (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Przytoczone regulacje prawne pozwalają na legalizację robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać na konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest możliwe. Na przeszkodzie stoi powołany art. 51 ust. 1a ustawy, obligujący organ do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku - niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają – organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bez względu na to, czy roboty te są zgodne czy niezgodne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Nadmienić również wypada, że zobowiązanie do dokumentów a nie czynności z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, mogłoby też prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy wzniesiony obiekt budowlany nie odpowiada wymogom określonym w szeroko rozumianym, prawie budowlanym. Pogląd uzasadniający takie stanowisko wyrażono, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r., sygn. IV SA 3031/01 (nie publ.). Przedstawiane powyższe stanowisko, konsekwentnie prezentowane przez tut. Sąd, podzielane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1050/04 (niepubl.) wskazał, że "ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dając możliwość nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", nie miał też na myśli obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jak np. ocena techniczna, inwentaryzacja, opinia techniczna, czy też uzgodnienia, gdyż do tego celu służy postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego, a nie decyzja. Decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydaje się jedynie w sytuacji, kiedy niezbędne jest wykonanie określonych robót budowlanych (czynności) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nie zaś w sytuacji konieczności przedstawienia określonych dokumentów, bowiem jak wyżej wskazano, to nie są "określone czynności". Poza tym, przedstawienie samych dokumentów (opinii, inwentaryzacji, ekspertyz itp.), samo przez się, nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, jest to raczej próba (w drodze dokumentów) dostosowywania (dopasowania) stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, jest to wypaczenie ratio legis omawianego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004r. sygn. akt IV SA 1212/03, LEX nr 164663 oraz wyrok z 25 listopada 2004r., sygn. akt IV SA 2262/03, LEX nr 164697). Należy również pamiętać, że w oparciu o ten sam przepis nie można wydać kolejnej decyzji, np. nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, które wynikałyby z przedłożonej przez stronę dokumentacji, wykonanej na podstawie nakazu. Ponowna bowiem decyzja rozstrzygająca sprawę w tym samym przedmiocie, skierowana do tego samego podmiotu w oparciu o tą samą podstawę prawną, a z taką sytuacją prawną mielibyśmy do czynienia w wyżej przedstawionym przypadku, jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co zobowiązywałoby właściwy organ do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 74/03,LEX nr 148875) Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nadały przepisowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego charakter przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści zaskarżonych decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, będzie mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Organy nie zauważyły, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych. Mając na uwadze przedstawione rozważania prawne, stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organów obu instancji, że nałożenie na skarżącą formalnych obowiązków zobowiązujących ją do przedstawienia dokumentów znajduje podstawę prawną w przywołanym przepisie Prawa budowlanego. Powyższe uwagi mają zastosowanie wprost do niniejszej sprawy, gdyż nałożony na inwestorów obowiązek ograniczał się do przedłożenia dokumentacji, a jedynie sygnalizacyjnie odniesiono się do określenia czynności "prawidłowego uszczelnienia", co nie zmienia faktu przyjętej błędnej interpretacji omawianego przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien również ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację, traktując ją jako element postępowania dowodowego. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, przy czym należy mieć na uwadze, również regulacje przejściowe znowelizowanego Prawa budowlanego.