II SA/Op 289/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę placu postojowego na terenie działki nr A w R. We wstępnej części uzasadnienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że G. P. w 2003 r. wybudował na wskazanej działce z kostki brukowej plac postojowy o powierzchni 720 m2. Na placu parkują samochody osobowe i ciężarowe w liczbie do kilkudziesięciu sztuk jednorazowo. Inwestor nie posiadał pozwolenia budowlanego ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy we właściwym organie architektoniczno – budowlanym, wyjaśniając, iż plac służy celom rolniczym do składowania maszyn rolniczych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwala Rady Miejskiej w Leśnicy nr XXXIII/213/01, z dnia 10 września 2001 r. (Dz. Urz. Wojewody Opolskiego nr 105, poz. 873) dopuszczał na spornej działce budowę obiektów dla celów istniejącego gospodarstwa rolnego. Burmistrz [...] zaświadczył, że utwardzenie terenu jest zgodne z obowiązującym planem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], uznając iż obiekt budowlany – plac postojowy dla maszyn rolniczych może zostać zalegalizowany, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2004 r., nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 120000 zł. Postanowienie to uostateczniło się w dniu 31 stycznia 2005 r., kiedy to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał je w mocy. Po stwierdzeniu, iż skarżący nie uiścił opłaty legalizacyjnej w zakreślonym terminie, organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego placu postojowego. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie G. P., który zarzucał przedwczesność decyzji w związku ze złożoną skargą do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, wskazał m.in., że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Po jego myśli organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie orzeka o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku, gdy opłata legalizacyjna nie zostanie uiszczona w terminie. Podkreślono, że wprawdzie zaskarżono postanowienie o ustalenie opłaty legalizacyjnej do sądu administracyjnego, ale w tym postępowaniu nie doszło do wstrzymania wykonalności postanowienia i nie było przeszkód do liczenia siedmiodniowego terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej od dnia doręczenia inwestorowi ostatecznego postanowienia w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji oparte zostały o przepis art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie ustalonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzje tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie w grę wchodzi jedynie unormowanie wynikające ze zdania drugiego cytowanego przepisu, które nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z całości unormowań wynikających z art. 48 i 49 Prawa budowlanego wynika, iż decyzja o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie jest bezwarunkowa. Art. 48 ust. 2 wskazuje na elementy warunkujące wszczęcie trybu legalizacji budowy takiego obiektu. W przypadku wyboru przez organ nadzoru budowlanego takiego trybu postępowania ewentualna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego jest poprzedzona ciągiem działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do legalizacji, czyli do umożliwienia inwestorowi dokończenia budowy lub przystąpienia do eksploatacji budowli, pomimo naruszenia tych przepisów prawa budowlanego, które nakładają na inwestora obowiązek uzyskania uprzedniego pozwolenia budowlanego. Unormowanie to stanowi wyraz odstępstwa ustawodawcy od bezwzględnie obowiązującej przed nowelizacją przepisów Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., zasady rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego i stanowi wyraźne złagodzenie dotychczasowych restrykcyjnych przepisów. Wspomniany ciąg działań obejmuje różnego rodzaju postępowania zakończone wydawaniem postanowień i decyzji, przy czym nie są to postępowania konkurencyjne względem siebie, lecz nawzajem się uzupełniające. Każde z postanowień i każda z decyzji, o których była mowa ma swój oddzielny byt prawny i korzysta z wszelkich przymiotów, jakie przydają tego rodzaju rozstrzygnięciom przepisy KPA. W szczególności, jeżeli orzeczenia te posiadają cechę ostateczności, stosuje się do nich zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, statuowaną w art. 16 KPA, która wyklucza możliwość ich podważania przez organ administracyjny w innym, niż wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, trybach nadzwyczajnych. Stosuje się też przepis art. 110 KPA, oznaczający związanie organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją, która została wprowadzona do obiegu prawnego. Przepis ten zgodnie z art. 126 KPA ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Z unormowania art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej ma osobny byt prawny, służy na nie zażalenie, a rodzaj rozstrzyganych w nim zagadnień materialno – prawnych, związanych z koniecznością rozstrzygnięcia kluczowej kwestii legalności lub samowolności budowy, pozwala na umieszczenie go w grupie postanowień odnoszących się do istoty sprawy, a przez to powodujących powstanie skutku materialnoprawnego. Takim skutkiem, odnoszącym się pośrednio do wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, jest przewidziany w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego obligatoryjny, spoczywający na organie nadzoru budowlanego, obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Obowiązek wydania wspomnianej decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego ma przy tym z woli ustawodawcy charakter bezwzględny i nie pozwala na branie pod uwagę żadnych innych względów poza wskazanymi w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. funkcjonowania w obiegu prawnym ostatecznego postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej oraz upływu terminu do jej uiszczenia. W szczególności z zasady niekonkurencyjności poszczególnych etapów postępowania, zmierzającego do zalegalizowania budowy zrealizowanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wynika niemożność badania przez organ tych okoliczności, które były już przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej, tj. zwłaszcza legalności robót budowlanych objętych opłatą legalizacyjną. W takim stanie rzeczy nie mogły odnieść skutku podnoszone w skardze argumenty dotyczące charakteru wykonanych robót i kwestionowanie konieczności uzyskania pozwolenia budowlanego na ich wykonanie. Zgodzić się natomiast należało z organem, iż w sytuacji, gdy postanowienie dotyczące ustalenia opłaty legalizacyjnej posiadło już cechę ostateczności i upłynął termin do wniesienia opłaty, zaistniały faktyczne i prawne podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Marginalnie jedynie należało zauważyć, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 listopada 2005 r., nr II SA/Op 200/05, oddalono skargę G. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia [...], które ustalało przedmiotową opłatę legalizacyjną. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak na wstępie.