II SA/Op 29/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na pismo Burmistrza Głubczyc z dnia 8 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości gruntowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r., B. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję zawartą w piśmie Burmistrza Głubczyc z dnia 8 grudnia 2017 r. nr [...], która ograniczyła korzystanie z prawa jego własności, jak i swobodę poruszania się. Wskazał, ze Burmistrz nie przedstawił mu podstaw prawnych ograniczenia jego praw i swobód konstytucyjnych. Dalej wyjaśnił, że działki gruntowej o nr a w miejscowości [...] nie oddawał nikomu w dzierżawę, a od roku 2012 prosił rodzinę B. o uregulowanie własności. Podał, że zwrócił się do Burmistrza Głubczyc o udostępnienie dróg nr [...] i [...], które prowadzą do jego własności, oraz że do dnia 20 listopada 2017 r. ww. drogi nie zostały odtworzone. Burmistrz Głubczyc w zaskarżonym piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r., wskazał, że skarżący zwrócił się 30 czerwca 2017 r. do niego o udostępnienie dojazdu do działki nr a i otrzymał odpowiedź, że działka ta została wydzierżawiona rodzinie E. B., i zostanie mu zwrócona z końcem lipca 2017 r. wraz z przywróceniem drogi transportu rolnego, stanowiącej działkę gminną o numerze b. Podał, że pismami z dnia 20 listopada 2017 r. i 3 grudnia 2017 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu z roszczeniem o zadośćuczynienie za straty poniesione z tytułu braku dojazdu do działki nr a. W dniu 30 listopada 2017 r. organ przeprowadził wizję terenową i ustalił, że stanowiąca własność skarżącego działka nr a jest użytkowana rolniczo, gdyż na niej, jak i na gruntach sąsiednich, stwierdzono ślady kół maszyn rolniczych, co świadczy o dostępności dojazdu do niej. Odnotowano też, że Urząd Gminy podjął działania w celu wskazania rzeczywistego przebiegu drogi gruntowej (działki nr b) względem działek sąsiednich. Jednocześnie wyjaśnił, że E. B. w dniu 5 grudnia 2017 r. złożyła do urzędu pismo, że była dzierżawcą działki nr a i obecnie już ją skarżącemu zwróciła, a także, że na własny koszt wznowi ona znaki graniczne działki nr b (gminnej drogi gruntowej). W piśmie tym E. B. oświadczyła także, że nigdy nie utrudniała skarżącemu dojazdu do jego działki nr a. Organ w zaskarżonym piśmie podkreślił też, że kwestie zawierania i wykonywania umów dzierżawy należą do spraw regulowanych przez przepisy kodeksu cywilnego. W aktach sprawy znajduje się także zawiadomienie od geodety z dnia 15 stycznia 2018 r., skierowane m.in. do skarżącego, na podstawie art. 32 ust. 1-4 oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne o kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.) o podjętym postępowaniu w sprawie wznowienia znaków granicznych oraz o tym, że w dniu 31 stycznia 2018 r. nastąpi wyznaczenie i utrwalenie punktów granicznych dla działki nr b, z działkami przyległymi, w tym z działką nr a należącą do skarżącego. W odpowiedzi na skargę, organ szczegółowo przytoczył przebieg postępowania w sprawie, a także wniósł o odrzucenie skargi, jako niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu, skarżący podnosi kwestie do których zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego Skarżący został wezwany na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia, przez jednoznaczne oznaczenie zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub czynności Burmistrza Głubczyc i w tym zakresie wskazania numeru oraz daty wydania tego aktu lub podjęcia tej czynności. Skarżący odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 18 lutego 2018 r., w którym napisał, że "wykonuje oznaczenie czynności Burmistrza Głubczyc i wnosi skargę" na: - opieszałość i zaniechanie w zakresie udostępnienia drogi dz. nr b i c w obrębie wsi [...], - na bezczynność i opieszałość Burmistrza Głubczyc i Rady Miasta Głubczyce w zakresie podania podstaw prawnych ograniczania udostępnienia dróg dz. nr b i c w obrębie wsi [...] i prowadzących do jego nieruchomości, - na nierozpoznanie skarg z dnia 25 czerwca 2017 r., 30 czerwca 2017 r., 20 listopada 2017 r. przez Burmistrza Głubczyc, - na nierozpoznanie skargi - prośby z dnia 18 grudnia 2017 r. przez Radę Gminy Głubczyce, - na czynność dyskryminacji przez Burmistrza Głubczyc w życiu społeczno- gospodarczym poprzez nieuwzględnianie argumentów z jego skarg, - na czynność Burmistrza Głubczyc wymuszania do niekorzystnego rozporządzania jego mieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a., merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; a także oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jej rozpoznanie skutkowałoby, bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie enumeratywnie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, wobec wielowątkowości wniesionej skargi, w której jednak nie wskazano żadnego aktu lub czynności organu z zakresu administracji publicznej, które mogłyby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2018 r. podtrzymał zarzuty skierowane pod adresem Burmistrza Głubczyc, nie wskazał jednakże konkretnego aktu lub czynności, stanowiącego przedmiot skargi. Z treści opisanego pisma z dnia 18 lutego 2018 r. wywnioskować można, że skarżący niezadowolony jest z działań Burmistrza Głubczyc w zakresie wyjaśnienia spraw związanych z wydzierżawieniem jego gruntu E. B. oraz z nieułatwieniem mu dostępu do jego działki. Dlatego Sąd uznał, że skarga B. B. została złożona istocie w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) i jest tzw. skargą powszechną, przez co nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13 – dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak powołane poniżej orzeczenia). W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się bowiem żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza Głubczyc w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań właściwa jest Rada Miejska w Głubczycach i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten pogląd Sądu jest zbieżny z orzecznictwem, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16). W związku z powyższymi ustaleniami skarga B. B. na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Głubczyc jest skargą złożoną na czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Ponadto jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, kwestie związane z umową dzierżawy gruntu skarżącego, regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, i należą do spraw cywilnych rozstrzyganych przez sądy powszechne, a nie administracyjne. Przychodzi także w tym miejscu wyjaśnić, że również kwestie związane z odtworzeniem drogi i wznowieniem jej znaków granicznych, nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do wyżej powołanej art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11 (ust. 2). O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony (ust. 3), a z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół (ust. 4). Przepisy te stosuje się odpowiednio przy wyznaczeniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (ust. 5). Z powyższego wynika, że wznowienie znaków granicznych następuje tylko w sytuacji, gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. W razie istnienia sporu, co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 206/11 i z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK1009/09). Stwierdzić, zatem trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi strona czyni działalność organu, z której jest niezadowolona, a ponadto, która dotyczy spraw regulowanych przez przepisy prawa cywilnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji.