II SA/Op 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ewidencji gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]", 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. J., jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] poprzez wykreślenie z jednostki rejestrowej nr 93, w której jako właściciele ujawnieni byli A. i M. J., działki A k.m. [...] o powierzchni 0,0807 ha i utworzenie nowej jednostki rejestrowej, w której jako właściciela tej działki wpisano Skarb Państwa, a jako osobę władającą A. J. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 23 października 2006 r. A. J., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata J. S., wystąpiła do Starostwa Powiatowego -Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastrów i Gospodarki Mieniem w O. o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze ewidencji gruntów odnośnie działki A o powierzchni 0,0807 ha, położonej w [...], dokonanym na podstawie tłumaczenia niemieckiego aktu notarialnego na rzecz M. R. a wpisem w księdze wieczystej Nr [...], w której na wniosek z dnia 4 marca 1972 r., wpisany został Skarb Państwa. Wskazała, iż powyższa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę na błędnie oznaczonej działce B, co uniemożliwia dokonanie uregulowania własności tego budynku. Pismem z dnia 25 października 2006 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek strony w sprawie aktualizacji zapisów w operacie gruntów i budynków ze stanem faktycznym, po czym decyzją z dnia [...] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] poprzez wykreślenie z jednostki rejestrowej nr 93, gdzie jako właściciele we wspólności ustawowej figurują A. i M. J., działki A o powierzchni 0,0807 ha i utworzenie dla tej działki nowej jednostki rejestrowej oraz wpisanie w niej jako właściciela Skarb Państwa. W wyniku wniesionego odwołania, w którym skarżąca zarzuciła, iż przedmiotowa działka została nabyta przez matkę A. J. – M. R. od B. von A. i nie była nigdy niemiecka, stąd nie można jej traktować jako mienie opuszczone, a nadto, że odwołujący pozostawali w przekonaniu, iż działka stanowi ich własność, a nadto byli informowani, że działka wskazana w pozwoleniu na budowę z dnia 31 lipca 1985 r. jest tożsama z działką A, podczas gdy obecnie okazało się, iż działka C z zezwolenia nie istnieje, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ pierwszej instancji nie uzyskał prawem przewidzianego dokumentu urzędowego uzasadniającego zmianę wpisu w ewidencji gruntów dotyczącego właściciela spornej działki A, wskazując ponadto na konieczność przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie w celu ustalenia faktycznego stanu władania tą działką. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], nr [...], ponownie orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obręb [...] poprzez wykreślenie działki A o powierzchni 0,0807 ha z jednostki rejestrowej nr 93, gdzie jako właściciele we wspólności ustawowej figurują A. i M. J., i utworzenie dla tej działki nowej jednostki rejestrowej oraz wpisanie w niej jako właściciela Skarb Państwa, a A. J. jako osoby władającej gruntem. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w wyniku oględzin ustalono, iż na działce A, będącej we władaniu A. J., znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego M. J. decyzją Urzędu Gminy w Z. z dnia 31 lipca 1985 r., przy czym w decyzji tej wskazany został numer działki C, która nigdy nie figurowała w operacie ewidencji gruntów i budynków. Poza tym organ stwierdził, iż z uwagi na zaistniały stan prawny i nieodwracalne skutki prawne, tj. ujawnienie w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako właściciela działki A Skarbu Państwa, na podstawie zaświadczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w O. z dnia 1 marca 1972 r., w wyniku czynności związanych z aktualizacją operatu ewidencyjnego w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest możliwe ujawnienie M. R. na podstawie tłumaczenia odpisu niemieckiego aktu notarialnego z dnia 12 marca 1943 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. J., nadal reprezentowana przez adwokata J. S., podnosząc tożsame zarzuty, jak w poprzednim odwołaniu. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przedstawiając szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania oraz argumentację podaną przez organ pierwszej instancji, wskazał, iż przy zakładaniu operatu ewidencyjnego w roku 1962 sporna działka wpisana została w jednostce rejestrowej 252, w której jako właściciel był wpisany Państwowy Fundusz Ziemi. Brak było informacji odnośnie księgi wieczystej. Na mocy wpisu dokonanego w roku 1967 działka została przeniesiona do jednostki rejestrowej nr 7, w której jako właściciel był ujawniony Skarb Państwa, przy czym brak jest informacji odnośnie podstawy dokonania tego wpisu. Natomiast w jednostce rejestrowej nr 93 były do roku 1973 wpisane działki o numerach D, E, F, G i H, jako właściciel M. P., a jako władający – M. P. oraz A. i M. J. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia 27 sierpnia 1973, stwierdzającego nabycie z mocy prawa własność powyższych działek, dokonano wpisu odnośnie zmiany właściciela w jednostce rejestrowej nr 93. Kolejnym wpisem dokonanym w roku 1984 na podstawie przetłumaczonego aktu notarialnego z dnia 12 marca 1943 r. działka A została błędnie przeniesiona z jednostki rejestrowej nr 7, prowadzonej dla Skarbu Państwa do jednostki rejestrowej nr 93. Natomiast w księdze wieczystej jako właściciel figuruje od dnia 4 marca 1972 r. Skarb Państwa, a to na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 1 marca 1972, stwierdzającego, iż działka A, zapisana dotychczas jako Dobra Rycerskie, własność B. von A., z mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, stanowi własność Skarbu Państwa. Wskazując na przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy stwierdził, iż prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji m.in. na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Zdaniem organu, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o wykreśleniu spornej działki z jednostki rejestrowej nr 93, gdzie jako właściciele są ujawnieni A. i M. J. i o założeniu dla tej działki nowej jednostki rejestrowej, w której – zgodnie z zapisem w księdze wieczystej – wpisano Skarb Państwa jako właściciela, a A. J. jako osobę władającą działką. Organ odwoławczy podkreślił również brak możliwości ujawnienia w operacie ewidencji gruntów M. R. (poprzednio P.), wskazując, iż akt ten został zawarty w ramach niemieckiego systemu prawnego i z uwagi na nieujawnienie go w księdze wieczystej nie wywołał skutków dla dalszego ustalenia prawa własności w oparciu o dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, iż decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać kwestii związanych z ustaleniem tytułu własności. Podał też, że zmiany w ewidencji gruntów dokonywane są wyłącznie na podstawie dokumentów urzędowych, a ewentualne kwestionowanie tych dokumentów i dochodzenie oraz udowadnianie praw właścicielskich może odbywać się tylko w przepisanym trybie i nie należy do organów prowadzących ewidencję gruntów. Poza tym wpis ewidencyjny co do osoby właściciela nieruchomości nie korzysta – w przeciwieństwie do wpisów w księgach wieczystych – ani z domniemania prawdziwości ani z rękojmi wiary publicznej, gdyż moc wiążącą mają tylko dane dotyczące gruntów, tj. położenia, granic, rodzaju użytków i ich jakości, w tym klasy bonitacyjnej. Wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wieczysto-ksiegowego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece albo postępowania cywilnego o zasiedzenie nieruchomości podając, iż dopiero prawomocne orzeczenie sądu będzie stanowiło podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów oraz uregulowania zapisów w księdze wieczystej. W skardze na powyższą decyzję A. J. powtórzyła te same zarzuty, jakie podawane były w kolejnych odwołaniach od decyzji administracyjnych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, wskazując na naruszenie prawa przy przejęciu działki przez Skarb Państwa, błąd organu wydającego pozwolenie budowlane poprzez wadliwe określenie numeru działki i niezbadanie stanu prawnego działki, podając, że czuje się pokrzywdzona. Przekazując skargę wraz z aktami sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej podniósł, iż celem wniosku było wyjaśnienie wątpliwości na tle własności działki A oraz spowodowanie wpisania w księdze wieczystej stanu własności działki odpowiadającego zapisom w ewidencji. Oświadczył ponadto, iż nie wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedzione. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje tak zakreśloną kontrolę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany ostatnio przepis umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego, sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, gdyż nie będąc kolejną instancją odwoławczą w strukturze organów administracji publicznej, nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać określone uprawnienie, a jedynie, uwzględniając skargę, może decyzję tę uchylić, stwierdzić jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, objętej rozpoznaniem Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., wykazała, że podjęte zostały one z naruszeniem prawa. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, iż każde orzeczenie wydane przez organ administracji winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W szczególności w sprawach prowadzonych na wniosek strony, organ administracji publicznej jest zobowiązany precyzyjnie określić przedmiot postępowania, w tym w pierwszej kolejności treść żądania podmiotu wnioskującego wszczęcie postępowania administracyjnego, tak by podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stanowiło odpowiedź na zgłoszone żądanie. Uwaga ta jest konieczna, zważywszy, że – w ocenie Sądu – organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie zinterpretowały w sposób prawidłowy wniosku A. J., poprzez dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w sposób, który w istocie doprowadził do wykreślenia działki A z jednostki rejestrowej nr 93, gdzie jako właściciele byli ujawnieni A. i M. J. i założeniu dla tejże działki nowej jednostki rejestrowej, w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa, a A. J. jako osobę władającą tą działką. Pomijając już kwestię możliwości dokonywania przez organ z urzędu lub na wniosek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przepis § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), od razu powiedzieć trzeba, że w piśmie z dnia 23 października 2006 r. A. J. określiła, iż domaga się wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wpisem w ewidencji gruntów a wpisem w księdze wieczystej, dotyczących właściciela działki A. Jak wynika bezpośrednio z treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2006 r., Starosta [...] uznał, iż pismo powyższe wszczęło postępowanie w sprawie aktualizacji zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydał w dniu [...] decyzję, którą dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, przy czym decyzja ta została zakwestionowana przez stronę. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy skupił się na brakach przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, ignorując zupełnie intencje strony, która w istocie domagała się od organu podjęcia czynności zmierzających do ujednolicenia wpisów w księdze wieczystej i w operacie ewidencji gruntów, które doprowadziłyby do dokonania w księdze wieczystej wpisów zgodnych z wpisami w operacie. Tylko w ten sposób można było odczytać intencje racjonalnie działającej strony, która wskazywała okoliczności, jakie według niej miałyby przemawiać o tym, iż jest właścicielką działki A. Okolicznościami takimi, konsekwentnie wskazywanymi zarówno w tym odwołaniu, jak i w kolejnym odwołaniu wniesionym od decyzji z dnia [...], wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a także w skardze, będącej w zasadzie kopią zarówno tego, jak i poprzedniego odwołania, był fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wzniesionego na spornej działce, omyłka organu wydającego pozwolenie odnośnie oznaczenia działki i fakt nabycia przez matkę skarżącej spornej działki od właściciela niemieckiego przed zakończeniem działań wojennych, w czym skarżąca upatrywała przeszkody do uznania przedmiotowej działki za nieruchomość podlegającą przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). W wyniku wydanych w sprawie decyzji doszło do wykreślenia działki A z jednostki rejestrowej, w której skarżąca figurowała jako właściciel i wpisania tej działki do nowej jednostki rejestrowej, gdzie figurowała wyłącznie jako osoba władająca działką. Działania organu doprowadziły zatem do pogorszenia sytuacji strony i takie rozstrzygnięcie było od razu przez skarżącą kwestionowane w drodze odwołania. Był to już pierwszy sygnał dotyczący prawidłowości odczytania rzeczywistej treści wniosku strony, który powinien być zauważony przez organ odwoławczy na etapie rozpatrywania tego odwołania, jednak został przezeń zignorowany. Nie został on dostrzeżony również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, ani ponownie przez organ odwoławczy przy okazji rozpatrywania kolejnego odwołania od decyzji z dnia [...]. Fakt, iż skarżąca kwestionowała kolejne rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji, a ostatecznie wniosła skargę do Sądu, przemawia za tym, iż inaczej należało odczytać żądanie zawarte we wniosku z dnia 23 października 2006 r. Zaznaczyć przy tym należy kwestię braku związania organu pierwszej instancji poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jak również wskazaniami co do dalszego postępowania. W kontekście powiedzianego dotychczas należy wskazać, iż w sytuacji istnienia wątpliwości związanych z odczytaniem rzeczywistych intencji wnioskodawczyni, organ powinien - stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zażądać od strony, reprezentowanej zresztą przez fachowego pełnomocnika, złożenia dodatkowych wyjaśnień precyzujących treść żądania. Pamiętać bowiem należy, iż rzeczą strony jest dokładne określenie treści żądania. Wynika to wprost z treści przepisu art. 63 § 2 K.p.a., dotyczącego wymogów formalnych podania. Kwestią otwartą pozostaje oczywiście, czy żądanie strony i podjęcie konkretnych działań lub oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia mogłoby zostać uwzględnione przez organ prowadzący ewidencję gruntów. Z uwagi jednak na zasadę, iż to właśnie strona określa przedmiot postępowania prowadzonego na jej wniosek (postępowanie nie toczyło się z urzędu), Starosta [...] powinien zająć stanowisko w zakresie zgłoszonego żądania, co dopiero świadczyłoby o poprawnym załatwieniu sprawy zgodnie z wymogami art. 104 K.p.a. Brak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie doprowadził do sytuacji, w której strona postępowania konsekwentnie kwestionuje kolejno wydawane rozstrzygnięcia, podnosząc wciąż te same argumenty, podczas gdy organy administracji obu instancji uparcie stoją na stanowisku, że jest ono zgodne z żądaniem strony. W konsekwencji, jak wskazano już wyżej, błędna ocena żądania strony zawartego we wniosku doprowadziła do wydania – w postępowaniu wszczętym na wniosek strony – decyzji niekorzystnie kształtującej jej sytuację, jeśli idzie o wpis w ewidencji gruntów i budynków. Takie rozstrzygnięcie mogło zapaść, ale jedynie w postępowaniu wszczętym i prowadzonym przez organ z urzędu, co w tej sprawie nie miało jednak miejsca. Wskazane dotychczas naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia kasacyjnego, a to z kolei czyni zbędnym dalszą ocenę wydanych w sprawie aktów. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 152 P.p.s.a., natomiast w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania nie orzeczono, z uwagi na oświadczenie pełnomocnika skarżącej, który nie wniósł o ich zasądzenie.