II SA/Op 298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez R.M. była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 7 kwietnia 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 16 stycznia 2014 r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 6 maja 2013 r. R.M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2013, obejmując wnioskiem m.in. działkę ewidencyjną nr 7 obręb [...], gmina [...] o powierzchni całkowitej 3,1819 ha w tym powierzchni gruntów rolnych 3,1700 ha. Wnioskiem z dnia 14 maja 2013 r. inny rolnik P.G. także wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych deklarując m.in. działkę ewidencyjną nr 7 położoną w obrębie [...], gmina [...] o pow. całkowitej 3,1819 ha, w tym powierzchni gruntów rolnych 3,1700 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w dniu 16 stycznia 2014 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania R.M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U.2012 poz. 1164 ze zm.),dalej też ustawy, lub u.ś.r. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/209 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.),a także art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku kontroli ustalono różnicę między powierzchnią zadeklarowaną przez R.M. (13,17 ha) a powierzchnią stwierdzoną, która kwalifikuje się do objęcia jednolitą płatnością obszarową, a wynoszącą 10,00 ha. Tą samą decyzją organ odmówił przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Jako uzasadnienie podał, że stwierdzono różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych (10,58 ha), a powierzchnią działek stwierdzonych do objęcia płatnością uzupełniającą, wynoszącą 7,41 ha. W odwołaniu z dnia 28 stycznia 2014 r. R.M. podniósł, że decyzja z dnia 16 stycznia 2014 r. została wydana niezgodnie z prawem i istniejącym stanem faktycznym w 2013 r. Do swojego pisma załączył kserokopię umowy dzierżawy zawartej z E.K.-K., zgodnie z którą w dniu 31 maja 2013 r. był jedynym dzierżawcą spornej działki. R.M. stwierdził, że od warunków umowy odstąpił dopiero po rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r., ze skutkiem od 2014 roku. Równocześnie oświadczył, że nie został poinformowany o fakcie, aby właścicielka działki podpisała umowę z innym rolnikiem. Według stanu prawnego i faktycznego jaki był mu znany, na dzień 31 maja 2013 r. był jedynym dzierżawcą spornej działki. Dlatego zgłosił ją do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. W tej sytuacji decyzja odmawiająca przyznania mu płatności jest dla niego krzywdząca. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a w motywach rozstrzygnięcia podniósł, że w dniu 6 maja 2013 roku R.M. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przyznanie płatności na rok 2013. W oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarował siedem działek ewidencyjnych. W sekcji "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" zgłosił do jednolitej płatności obszarowej pięć działek rolnych o łącznej powierzchni 13,17 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych cztery działki rolne o powierzchni 10,58 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych jedną działkę rolną o powierzchni 2,59 ha. W dniu 26 czerwca 2013 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku wezwał R.M. o złożenie wyjaśnień w zakresie działki rolnej położonej w obrębie [...], nr obrębu 17, nr działki ewid. 7, ustalając, że dwóch rolników zgłosiło ten sam obszar do płatności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, R.M. w dniu 27 czerwca 2013 roku złożył formularz Korekty wniosku oraz załączniki w postaci oświadczenia z dnia 27 czerwca 2013 roku oraz kopii umowy dzierżawy z dnia 2 maja 2012 roku. Równocześnie stwierdził na piśmie iż działka ewidencyjna o nr 7 była przez niego uprawniana na powierzchni 3,17 ha (uprawa żyta). Właścicielką działek o nr 7 oraz 8/2 jest E.K.-K., która w dniu 9 lipca 2013 r. złożyła do akt sprawy oświadczenie, że na przełomie 2011/2012 roku przekazała dane, do umowy dzierżawy R.M., do której doszło w maju 2012 r. W czerwcu 2012 r. stwierdziła, że wydzierżawiane grunty są zaniedbane. Dlatego też zerwała umowę. Od dnia 28 czerwca 2012 roku te same grunty użyczyła rolnikowi P.G., który wykonał wszelkie prace rolne na działkach w 2013 roku. W dniu 26 listopada 2013 roku organ I instancji przeprowadził rozprawę w celu ustalenia faktycznego użytkownika działki ewidencyjnej o nr 7. Z wyjaśnień złożonych przez P.G., wynikało, iż na polu została przez niego dokonana orka na wiosnę 2013 roku, a po wykonaniu zabiegu agrotechnicznego została posiana facelia na ugór zielony. Orkę i siew wykonał Ł.L. sprzętem i na polecenie P.G.. Na dzień 30 czerwca 2013 roku na polu znajdował się ugór zielony. Z kolei R.M. oświadczył, że jesienią 2011 roku na sporną działkę wywiózł gnojówkę i przeprowadził talerzowanie. Wiosną 2012 roku działka została powtórnie talerzowana, a następnie posiano na niej żyto. W maju 2012 roku E.K.-K. poinformowała go o wypowiedzeniu umowy dzierżawy oraz o oddaniu spornej działki w użyczenie P.G. R.M. oświadczył, że po tym spotkaniu nie wyjeżdżał już na pole i nie interesował się tym, co się dzieje z zasiewem jakiego dokonał. Ponadto dodał, że "wycofuje się ze spornej działki." W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował przepisy art. 3 ust. 1,2 i 3 i art. 7 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 26 lutego 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 lit c) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Na podstawie tych przepisów prawa materialnego i ustaleń faktycznych powołanych wyżej tak przez organ I instancji, jak i ustalanych ponownie przez organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR w [...] podkreślił, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji I instancji. Zaakcentował, że treść umowy dzierżawy z 2 maja 2012 r. pozostaje bez wpływu na ustalenie stanu faktycznego w zakresie użytkowania spornej działki rolnej. Organ administracji nie opiera się na tytułach prawnych do gruntu, lecz na okolicznościach prowadzenia na konkretnej działce działalności rolniczej. W skardze sądowoadministracyjnej R.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy dzierżawy zawartej w dniu 2 maja 2012 r., a także na podstawie art. 115 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 74 § 1 Kodeksu Cywilnego, poprzez pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności, że zawarta w dniu 2 maja 2012 r. umowa dzierżawy nie została skutecznie wypowiedziana. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 13, 75 i 80 K.p.a., a także zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że skarżący złożył korektę wniosku dnia 27 czerwca 2013 r., która wynikała ze złego oznaczenia działek, oraz, że posiadał tytuł prawny do spornych działek ewidencyjnych nr 7 i 8/2 i faktycznie je uprawiał. Odstąpił od ich uprawiania dopiero w 2014 r. W uzasadnieniu skargi R.M. podniósł, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż skarżący w 2013 roku nie użytkował i nie uprawiał dzierżawionej działki. Stwierdził, że wyłącznie on nawoził, kultywował i obsiewał sporną działkę w 2013 roku. Podniósł także, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że oświadczenia właścicielki spornej działki i P.G. są prawdziwe, pomimo, że nie było w sprawie pisemnych dowodów potwierdzających rozwiązanie umowy dzierżawy zawartej 2 maja 2012 r., a organ w tym przedmiocie nie przeprowadził ponownej oceny dowodów, tylko oparł się na ocenie dowodów organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie odwołując się do treści zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że okoliczność rozwiązania umowy dzierżawy z 2 maja 2012 r. nie ma wpływu na ustalenie stanu sprawy co do faktycznego użytkowania spornej działki. Zaznaczył także, że fakt posiadania tytułu prawnego do danego gruntu nie świadczy o prowadzeniu na konkretnej działce działalności rolniczej. Organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania nie badał czy umowa dzierżawy została skutecznie rozwiązania, lecz gromadził i oceniał materiał na okoliczność ustalenia faktycznego uprawiania gruntu. Dodał również, że warunkiem ubiegania się o przyznanie płatności w roku kalendarzowym było m.in. utrzymanie gruntów rolnych z normami przez cały 2013 rok, w którym wniosek został złożony, a jak sam R.M. oświadczył na rozprawie administracyjnej – odstąpił on od uprawy w czerwcu 2012 r. W dniu 29 lipca 2014 r. odbyło się posiedzenie mediacyjne, jednakże strony nie ustaliły sposobu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 116 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyniku wniesienia skargi była prawidłowość odmowy przyznania skarżącemu R.M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 . Organy ustaliły bowiem, że co do części nieruchomości wymienionych we wniosku o przyznanie płatności a dotyczących działki o powierzchni 3,17 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] wnioskodawca nie prowadził działalności rolniczej ani w żaden sposób jej nie użytkował. Organy obu instancji ustaliły to na podstawie kontroli krzyżowej i sprawdzenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2013 złożonych przez R.M. i P.G., który także zgłosił sporną działkę obszaru 3,17 ha we wniosku z 14 maja 2013 r. Poza umową użyczenia zawartą przez P.G. z właścicielką tego gruntu E.K.-K. w dniu 28 czerwca 2012 r. organy dysponowały wyjaśnieniami obu zainteresowanych rolników oraz właścicielki nieruchomości. Ta ostatnia wyjaśniła, że pomimo zawarcia umowy dzierżawy w dniu 2 maja 2012 r. z R.M. na czas określony do 2018 r. musiała ją rozwiązać i wydać grunty w czerwcu 2012 r. P.G., gdyż pierwszy dzierżawca nie wywiązywał się z ustaleń, nie prowadził żadnych prac na gruncie i doprowadził do jego zachwaszczenia. Oświadczenia E.K.K. zostały uzupełnione zdjęciami wykonanymi 16 marca 2012 r. oraz 28 czerwca 2012 r. W tej drugiej dacie grunt orny był zarośnięty, zachwaszczony. Opierając się na tych dowodach z dokumentów i wyjaśnień osób przesłuchanych organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji prawidłowo zastosowały przepisy cyt. wyżej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Warunkiem przyznania płatności zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy jest bowiem posiadanie na dzień 31 maja danego roku określonej powierzchniowo działki rolnej, utrzymywanie wszystkich gruntów w zgodności z normami przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy i posiadanie nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o p przyznanie płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności przysługuje płatność uzupełniająca. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy w rozumieniu sprzed nowelizacji ustawy wprowadzonej z dniem 15 marca 2014 r. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o płatnościach(....) (Dz. U. 2014 poz. 240), która to nowela w sprawie nie ma zastosowania, gdyż postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowej (vide: art. 2 pkt 1 ustawy z 24 stycznia 2014 r.). Prawidłowo organy ustaliły, że skarżący zadeklarował do płatności grunty rolne 13,17 ha i po zakwestionowaniu użytkowania działki rolnej oznaczonej we wniosku literą D o powierzchni 3,17 ha wyliczona procentowo różnica pomiędzy powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 31,70 procent co zgodnie z art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji( WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 procent, lecz nie więcej niż 50 procent powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Jednocześnie organ odmówił skarżącemu przyznania płatności uzupełniającej do powierzchniach upraw roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych, także z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 skarżący wpisał do uzupełniającej płatności 10,58 ha natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 7, 41 ha. Różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną wyniosła zatem 42,78 procent, co oznaczało zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40 poz.326 ze zm.) i cyt. art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 konieczność odmowy płatności uzupełniającej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 74 § 1 Kodeksu cywilnego przez pominięcie, że umowa skarżącego z właścicielem nieruchomości nie została skutecznie wypowiedziana. W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny mocy obowiązującej umów cywilno - prawnych i ich rozwiązywania. Organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych ocenia posiadanie nieruchomości (działek rolnych) i właściwe ich rolnicze użytkowanie przez które ustawa w art. 7 ust 1 pkt 2 i 2a rozumie utrzymywanie gruntu zgodnie z normami i przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy na podstawie wyników kontroli krzyżowej, wyjaśnień skarżącego, właścicielki nieruchomości i użytkującego sporne grunty P.G. organy prawidłowo ustaliły, że R.M. w dniu 31 maja 2013 r. nie posiadał spornej działki D, obszaru 3,17 ha ani nie użytkował jej rolniczo. Zresztą w czasie rozprawy administracyjnej 26 listopada 2013 r. poza nie budzącymi wątpliwości zeznaniami P.G. co do prac rolnych i zabiegów agrotechnicznych wykonanych w ciągu 2013 r. sam skarżący przyznał, że umowa została mu wypowiedziana w maju 2012 r. i został poinformowany że grunt ten został oddany w użytkowanie P.G. związku z czym skarżący "nie wyjeżdżał już na to pole i nie interesował się co dzieje się z jego zasiewem". W konsekwencji nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13, art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego a także błędu w ustaleniach faktycznych co do tytułu prawnego do spornych działek w 2013 r. Wszystkie istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanek warunkujących przyznanie lub odmowę przyznania płatności bezpośrednich do gruntów, określone w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 2a i 3 oraz ust. 2 ustawy zostały należycie wyjaśnione i procesowo wykazane, z zachowaniem reguł procedury zawartych w art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 ustawy. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.