II SA/Op 299/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spraw. Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał T. R. zasiłek celowy w kwocie 60 zł. Powyższa decyzja została podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku T. R. z dnia 10 stycznia 2005 r., w którym wnosił o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i ochronę poziomu życia i mieszkania oraz wskazywał na wysokość opłat i innych wydatków), a także zobowiązania z tytułu zaciągniętych pożyczek u osób prywatnych i zaległości czynszowe w spółdzielni mieszkaniowej. Poprzednio wydana przez organ decyzja z dnia 14 stycznia 2005 r., dotycząca udzielenia pomocy w kwocie 60 zł została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 3 marca 2005 r. z uwagi na wykazanie analityki środków za rok 2004, natomiast niewskazanie jakimi środkami organ pierwszej instancji dysponował w roku 2005 tj. w okresie rozpatrywania sprawy, a nadto liczby osób, które - podobnie jak skarżący – ubiegały się o świadczenie w tym okresie. W uzasadnieniu ponownej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż T. R. uzyskuje dochód z tytułu renty inwalidzkiej w kwocie 425,54 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 35,46 zł, co stanowi łącznie 461 zł. Poza tym otrzymuje również pomoc w formie posiłku o wartości miesięcznej 105 zł. Podał, że przyznana pomoc wnika nie tylko z sytuacji materialno - społecznej wnioskodawcy ale również z realnych możliwości finansowych organu, który w roku 2005 otrzymał na realizację zadań własnych kwotę 183300 zł miesięcznie, natomiast w miesiącu styczniu wpłynęły 1762 wnioski o udzielenie pomocy. Z tego względu przeciętna wysokość zasiłku dla rodzin o niskich dochodach wyniosła 120 zł, natomiast dla osób samotnych 80 zł. Poza tym stwierdzono, iż kwoty zasiłków są różnicowane w zależności od tego, czy któraś z osób w rodzinie otrzymuje stały comiesięczny dochód oraz jaka jest różnica pomiędzy dochodem faktycznym a kryterium dochodowym wynikającym z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto z uwagi na skład osobowy rodziny, gdyż wyższe zasiłki są przyznawane rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, w którym T. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, podnosząc brak sprecyzowania czego dotyczyły złożone wnioski oraz brak wyjaśnienia sposobu rozumienia obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, przeciwdziałania bezdomności, ochrony konsumentów i zapewnienia warunków samodzielnego funkcjonowania w środowisku, a także zakwestionował uwzględnianie przyznanej pomocy w formie posiłku, podczas gdy posiłek jest dostarczany tylko w dni robocze, a nadto zarzucił, iż organ nie określił sposobu spłacenia istniejących zadłużeń oraz pokrycia wszystkich opłat i niezbędnych wydatków, organ odwoławczy decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie, podkreślając wynikającą z art. 3 ustawy o pomocy społecznej zasadę niezbędności, przejawiającą się w dążeniu do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Podał, iż w celu realizacji tej zasady w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej zostało wprowadzone przez ustawodawcę kryterium dochodowe, wynoszące dla osób samotnie gospodarujących kwotę 416 zł. Zwracając uwagę na cel pomocy społecznej, organ podkreślił, że ustawodawca – poza zasiłkiem stałym i okresowym - nie stworzył po stronie organów obowiązku automatycznego przyznania świadczeń ani określenia ich wysokości w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego, podając, że decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a w pierwszym rzędzie rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ oraz liczba osób uprawnionych do uzyskania pomocy. Oceniając decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy uznał, iż wielkość przyznanego zasiłku została szczegółowo uzasadniona uwzględnieniem sytuacji strony oraz możliwości finansowych, zauważając, że wartość przyznanej pomocy udzielanej w różnych formach przekroczyła średnią kwotę wynoszącą dla osób samotnych 80 zł. kwotę w razie zaspokojenia wszystkich, chociażby najbardziej uzasadnionych potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc i do pomocy uprawnionej. W skardze na powyższą decyzję T. R., przyznając, że uzyskuje pomoc w postaci posiłku oraz usług opiekuńczych i zasiłku okresowego, a także pomoc w postaci obiadów i usług opiekuńczych realizowanych tylko w dni robocze w godzinach od 12-ej do 14-ej, co powoduje, że w pozostałym czasie jest pozbawiony pomocy, ponownie podniósł zarzuty podawane w odwołaniu, dotyczące niewykazania analizy rozdysponowania środków w odniesieniu do liczby złożonych podań i sposobu załatwienia tych podań, a ponadto zarzucił odstąpienie od rozważenia możliwości przyznania zasiłku specjalnego celowego, wskazując, że w decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. wskazano wysokość zasiłku dla osób samotnych wynoszącą do 200 zł. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego kontrola sprawowana przez Sąd obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz przepisami procedury administracyjnej. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady i uchybienia, zdaniem Sądu, nie występują w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przewidującą formy pomocy mające na celu realizację celów pomocy społecznej, określonych przez ustawodawcę w przepisach tej ustawy, jakimi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1) oraz wspieranie ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3) w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, wymienionych przykładowo w art. 7 pkt 2 - 15 tej ustawy, do jakich należą m.in. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Generalną zasadą wynikającą z art. 8 ustawy o pomocy społecznej jest uwarunkowanie przyznania pomocy od spełnienia określonego precyzyjnie w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących oraz osób w rodzinie kryterium dochodowego, jakim dla osób samotnych jest określona w ust. 1 pkt 1 tego przepisu kwota dochodu wynosząca 461 zł. Poza tym w ust. 3 i 4 analizowanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ustawodawca precyzyjnie określił pojęcie dochodu, wskazując, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przy czym do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy pomoc społeczna może mieć formę między innymi zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem zasiłek ten może być przyznany osobie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Natomiast w myśl art. 41 pkt 1 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że ustawodawca, przyjmując za decydujące kryterium kwoty uzyskiwanego dochodu, wyraźnie zakreślił krąg osób, którym może zostać przyznana pomoc w poszczególnych formach. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń poczynionych przez organy decyzyjne wynika, że skarżący uzyskuje dochód z tytułu renty inwalidzkiej oraz zasiłek okresowy, których łączna kwota odpowiada wysokości kryterium dochodowego określonego w ustawie, wynoszącego dla osób samotnych 461 zł. Z tego względu sytuacja finansowa kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, a nie celowego specjalnego. Zasadnie zatem złożony wniosek skarżącego, będącego przy tym osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, został rozpoznany w tym właśnie zakresie. Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że udzielenie pomocy i jej zakres zależy nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych do tej pomocy, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Eksponowanie możliwości finansowych organu pomocy społecznej znajduje podstawę w treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe uregulowania wskazują, że świadczenia w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego, a decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Wskazuje na to redakcja powyższego przepisu, w którym ustawodawca stwierdził, że zasiłek celowy "może być przyznany", co oznacza, że ustawodawca nie zobligował organów pomocy społecznej do pełnego zaspokojenia wszystkich uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o pomoc, choćby te potrzeby były jak najbardziej uzasadnione. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych jest ograniczona. Decyzje te podlegają sądowej kontroli w zakresie samego uznania. Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzja taka powinna wskazywać motywy, jakimi kierował się organ administracyjny załatwiając sprawę. Z lektury akt wynika, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. w roku 2005 na wypłatę zasiłków celowych dysponował kwotą wynoszącą 183300 zł miesięcznie, co niewątpliwie limitowało wysokość udzielanych świadczeń tego rodzaju, aby możliwym było osiągnięcie celu pomocy społecznej poprzez objęcie pomocą jak najszerszego kręgu osób ubiegających się o pomoc i do tej pomocy uprawnionych. Te przesłanki zadecydowały, że przeciętna wysokość zasiłku celowego, ustalona proporcjonalnie do posiadanych środków oraz liczby 1762 wniosków, wyniosła ok. 100 zł, co uzasadniało wyliczenie przeciętnej kwoty zasiłków dla osób w rodzinach wynoszącej 120 zł oraz dla osób samotnych 80 zł. Podkreślić przy tym należy, że wyliczona kwota jest kwotą przeciętną, a to oznacza, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy może być wyższa lub niższa. Organ pomocy społecznej, oceniając sytuację osób ubiegających się o udzielenie pomocy, ma możliwość kształtowania wysokości świadczeń w zależności od stanu faktycznego istniejącego w indywidualnej sprawie, stąd przyznanie świadczenia w wyższej wysokości jednej z uprawnionych osób, będącej w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, automatycznie wpływa na wysokość świadczeń, jakie mogą być przyznane pozostałym osobom, również uprawnionym do uzyskania świadczenia. W kontekście tak naświetlonej sytuacji, w jakiej przyszło działać organowi pomocy społecznej, zasadnie organ odwoławczy przyjął również, że badając prawidłowość ustalenia kwoty przyznanego skarżącemu zasiłku celowego należy mieć na względzie całokształt sprawy, w tym również fakt, że uzyskiwana przez skarżącego kwota dochodu jest równa ustalonemu kryterium dochodowemu, a nadto uwzględnić również należy wielkość świadczeń udzielonych skarżącemu w innych formach tj. pomocy w formie obiadów, co niewątpliwie wpływa na ograniczenie potrzeb skarżącego w zakresie zakupu artykułów żywnościowych i wydatków związanych z przygotowywaniem obiadów. W związku z powyższym należało stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż przedstawiły analitykę rozdysponowania posiadanych środków przeznaczonych na zasiłki celowe oraz w sposób przekonywujący umotywowały wysokość przyznanej pomocy, przyjmując prawidłową kwotę dochodu i wskazując powody, jakimi kierowano się przyznając skarżącemu zasiłek celowy w określonej wysokości. W odniesieniu do pozostałych argumentów podniesionych w skardze, dotyczących sposobu realizacji pomocy w formie usług opiekuńczych, należy wskazać, że rozstrzygnięcie Sądu w przedmiotowej sprawie jest wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji i z tego względu się może się odnosić do innych kwestii, dotyczących postępowań, jakie toczyły się w odrębnych sprawach. Skoro zatem decyzje zaskarżonej treści nie naruszają prawa materialnego, jak również przepisów postępowania i nie zostały podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.