II SA/Op 299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Prezydent Miasta Opola orzekł o pozbawieniu A. J. statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie zebranych w sprawie dowodów ustalono, że A. J. odmówiła bez uzasadnionej przyczyny udziału w stażu. Dodatkowo podał, iż uzyskanie statusu bezrobotnego może nastąpić po upływie 120 dni, w wyniku ponownej rejestracji. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. wyjaśniła, że nie przyjęła oferty odbycia stażu bowiem udział w nim nie zapewniłby jej stałego zatrudnienia. Ponadto podniosła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy Konstytucji RP, a w szczególności art. art. 1, 2, 7, 8, 30 § 1 i 2, 37, 40, 47, 65 § 1 i 2 i 68. Dalej zakwestionowała prawidłowość działań urzędników Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu, którzy nie pomagają bezrobotnym, nie udzielają żadnych informacji oraz nie przejawiają inicjatywy w poszukiwaniu pracy potrzebującym. W związku z powyższym odwołująca się postawiła pytanie o dochowanie przez organ ogólnych zasad wynikających z art. 7 i 8 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ na wstępie odwołał się do treści art. 33 ust. 4 pkt 3 i art. 49 ustawy. Dalej wywiódł, iż jedną z form pomocy osobom bezrobotnym jest określony w art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy staż, który oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. W myśl art. 53 ust. 4 ustawy staż ten odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą według programu określonego w umowie. Z kolei, przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu 17 czerwca 2009 r. A. J. otrzymała skierowanie do odbycia stażu w Zakładzie Komunalnym Sp. z o.o. w O. na stanowisku pracownika biurowego. Natomiast z adnotacji pracodawcy zamieszczonej na tym skierowaniu wynika, iż strona odmówiła udziału w stażu z tego powodu, że proponowana oferta nie zapewnia jej stałego zatrudnienia. Zdaniem organu osoba, która nie wykazuje zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może być uznana za bezrobotną. W świetle powyższego, w ocenie organu, wyjaśnień A. J. nie można uznać za uzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia propozycji odbycia stażu. Jednocześnie organ stwierdził, iż złożoną propozycję należy uznać za odpowiednią dla A. J, która w myśl art. 49 pkt 3 ustawy jest osobą będącą w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła A. J. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację odwołania, akcentując, że Konstytucja RP nakazuje zapewnić obywatelowi stałą pracę. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż skoro została uznana za osobę będącą w szczególnej sytuacji, to powinna ze strony Powiatowego Urzędu Pracy otrzymać odpowiednią formę pomocy, a mianowicie taką propozycję stażu, po którym mogłaby być zatrudniona na stałe. Poza tym podniosła, że płace na stażu są niskie i nie pozwoliłby jej na pokrycie wszystkich bieżących kosztów utrzymania. Zdaniem skarżącej, uznanie przez organy jej odmowy przyjęcia propozycji odbycia stażu za nieuzasadnioną, a tym samym pozbawienie jej statusu bezrobotnego należy uznać za błędne, bowiem dla niej najważniejsze jest uzyskanie stałego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 czerwca 2009 r. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona przepisom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 49 tej ustawy, w stosunku do osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy, m.in. do bezrobotnych powyżej 50 roku życia mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50-61a. Jednym z nich jest możliwość skierowania przez starostę bezrobotnego, o którym mowa w art. 49 ustawy, do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy (art. 53 ust. 1 ustawy). Staż jako forma pomocy bezrobotnym oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą (art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy). Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie. Przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego (art. 53 ust. 4 ustawy). W tym miejscu wskazać również należy na przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120, 180 lub 270 dni – w zależności od tego, czy odmowa taka była pierwszą czy kolejną. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż organy obu instancji trafnie uznały, że wobec skarżącej miał zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, bowiem odmówiła ona bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji innej formy pomocy określonej w ustawie, a mianowicie odmówiła odbycia stażu. Wykładając wskazaną regulację od razu zauważenia wymaga, że ustawodawca posłużył się zwrotem "uzasadniona przyczyna", który jest pojęciem niedookreślonym, podlegającym każdorazowo ustaleniu przez organ w oparciu o konkretny stan faktyczny w danej sprawie. W rozpatrywanym przypadku, jak to wynika z adnotacji pracodawcy zamieszczonej na skierowaniu do odbycia stażu, skarżąca nie przyjęła propozycji stażu z uwagi na to, że pracodawca po jego odbyciu nie zapewniał stałego zatrudnienia. Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd organów orzekających w niniejszej sprawie, iż taką przyczynę odmowy odbycia stażu należy uznać za nieuzasadnioną. Z definicji stażu zawartej w ustawie wyraźnie wynika, iż jego celem nie jest nawiązanie stosunku pracy z pracodawcą, a jedynie wdrożenie bezrobotnego do wykonywania pracy, a zatem podnoszona przez skarżącą argumentacja nie mogła zostać uznana za zasadną. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, jedną z przesłanek konieczną do nabycia statusu bezrobotnego jest - stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy - legitymowanie się przez bezrobotnego zdolnością i gotowością do podjęcia zatrudnienia. Z definicji bezrobotnego zawartej w powołanym przepisie wynika, że status osoby bezrobotnej jest zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Konsekwentnie do tego trzeba przyjąć, iż nie każdy podmiot pozbawiony pracy, znajdujący się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, jest osobą bezrobotną w rozumieniu prawa. Istota uprawnień osoby bezrobotnej nie wynika bowiem z samego faktu braku zatrudnienia, lecz ustawodawca powiązał te uprawnienia ze stosowną aktywnością osoby pozostającej bez źródeł dochodów w przezwyciężaniu sytuacji, w jakiej się znalazła (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 839/98, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jedną z form takiej aktywności należy uznać gotowość osoby bezrobotnej do odbycia proponowanego jej stażu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym bardziej, iż rodzaj stażu zaoferowany skarżącej, a mianowicie staż na stanowisku pracownika biurowego, był zgodny z jej dotychczasowymi kwalifikacjami, jak i poziomem wykształcenia, określonymi w karcie rejestracyjnej bezrobotnej. Podkreślenia również wymaga, że zawarte w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy określenie "odpowiedni" dotyczy jedynie propozycji pracy, nie odnosi się natomiast do propozycji innej formy pomocy, w omawianym przypadku stażu. Organy nie miały zatem obowiązku zaproponowania stażu spełniającego oczekiwania skarżącej, ani też propozycja ta nie musiała być odpowiednia, gdyż nie wymagają tego przepisy. Zdaniem Sądu, o zasadności odmowy przyjęcia przez skarżącą propozycji stażu nie może również świadczyć podnoszona przez nią okoliczność, iż płace na stażu są niskie. Istotą stażu jest bowiem uzyskanie umiejętności praktycznych do wykonywania pracy, a zatem nie można oczekiwać, że wysokość otrzymywanego przez bezrobotnego podczas stażu stypendium, o jakim mowa w art. 53 ust. 6 ustawy, będzie porównywalna z wynagrodzeniem pracownika świadczącego pracę w ramach stosunku pracy. Równocześnie odnotować wypada, że z podpisanej przez skarżącą w dniu 19 lutego 2009 r. informacji dla osób zarejestrowanych w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opolu wynika, iż została ona zapoznana z obowiązkami i uprawnieniami osoby zarejestrowanej jako bezrobotna. Skarżąca miała zatem świadomość, że odmowa bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odbycia stażu skutkować będzie pozbawieniem jej statusu osoby bezrobotnej. Poza dotychczas powiedzianym należy także podkreślić, że w przypadku skarżącej spełnione zostały określone w art. 53 ust. 1 ustawy przesłanki do skierowania jej do odbycia stażu. Jest ona bowiem bezrobotną powyżej 50 roku życia, a więc osobą będącą w szczególnej sytuacji na rynku pracy, o jakiej mowa w art. 49 pkt 3 ustawy. W ocenie Sądu, nie zasługiwały również na uwzględnienie podnoszone przez A. J. zarzuty dotyczące naruszenia przez orzekające organy przepisów Konstytucji RP, gdyż wskazane przez nią normy konstytucyjne nie pozostają w związku z rozpatrywaną sprawą, w szczególności nie wprowadzają sugerowanego w skardze obowiązku organów administracji zagwarantowania skarżącej stałej pracy. Ponadto Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzuty odnośnie niewłaściwej postawy pracowników Powiatowego Urzędu Pracy powinny być kierowane do ich bezpośredniego przełożonego. Na marginesie już tylko zauważyć wypada, iż nie można wykluczyć również takiej sytuacji, że po odbyciu stażu przez skarżącą pracodawca mógłby jej złożyć propozycję nawiązania stosunku pracy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.