II SA/Op 3/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...] , 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. S. Ś., w dniu 12 września 2006r., wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą, jaka miała miejsce w 2006r. We wniosku wskazał, że jest rolnikiem, a szkody wyrządzone w uprawach rolnych, jak i użytkach rolnych w jego gospodarstwie przekroczyły 30%. Wnioskodawca podał także, iż w gospodarstwie rolnym hodowane jest bydło zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) odmówiono S. Ś. przyznania zasiłku celowego dla rodziny rolniczej, której gospodarstwo rolne zostało dotknięte klęską suszy w 2006r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z protokołu sporządzonego przez Komisję Wojewody [...] szkody w produkcji rolnej spowodowane suszą w 2006r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy o powierzchni 6,89ha wynoszą 28%, a więc mniej niż 30 % i tym samym niespełniona została przesłanka, o której stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Organ zauważył nadto, że ustalenie rozmiaru strat należy do wyłącznej właściwości Komisji Wojewody, a oświadczenia rolników w tym zakresie nie mogą być uznawane. Odwołanie od tej decyzji złożył S. Ś. stwierdzając w nim, iż poniósł straty w roślinach okopowych, które nie zostały uwzględnione w protokole strat. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, przytoczono treść przepisów stanowiących podstawę procedowania w niniejszej sprawie oraz stwierdzono, że z przytoczonych przepisów wynika, iż jednym z koniecznych warunków udzielenia rodzinie rolniczej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest szkoda w uprawach rolnych spowodowana suszą, wynosząca średnio powyżej 30 %. Średnią wysokość szkody ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę w trybie § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Stwierdził jednocześnie organ, że protokół oszacowania szkód ma w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006r. dwojaki charakter. Po pierwsze, jego sporządzenie przez komisję jest formalnym warunkiem koniecznym do merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie przyznania zasiłku, po drugie jest podstawowym dowodem oszacowania szkód. Wskazując na powyższe, a mianowicie znajdującego się w aktach sprawy protokołu zespołów roboczych Komisji Wojewody, które stanowią protokół Komisji Wojewody z dnia 31 lipca 2006r. wynika, że szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą w gospodarstwie rolnym S. Ś. wynoszą 29,5% i stąd też wnioskodawca nie spełnia jednego z warunków, które pozwalają na przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006r. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się S. Ś., który w złożonej skardze nie godził się z zaskarżoną decyzją. Ponowił on w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące wad zawartych w sporządzonym protokole Komisji Wojewody, które dotyczą nie oszacowania strat w roślinach okopowych o powierzchni 0,97 ha w odniesieniu do buraków cukrowych oraz 0,30 ha w odniesieniu do ziemniaków. Skarżący zauważył, że podejmowane próby weryfikacji protokołu nie przyniosły żadnego rezultatu, a powstałe straty w roślinach okopowych poważnie uszczupliły budżet jego gospodarstwa i zmusiły go do zakupienia paszy dla bydła i świń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], o odmowie przyznania S. Ś. zasiłku celowego dla rodziny rolniczej, której gospodarstwo rolne zostało dotknięte klęską suszy w 2006r. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm., zwanej dalej ustawą), pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jedną z form pomocy przewidzianych w ustawie jest zasiłek celowy. Art. 40 ust. 1 ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi ( ust. 3). Szczegółowe zasady udzielania pomocy rodzinom rolniczym w formie zasiłku celowego w związku ze szkodą poniesioną w uprawach rolnych w wyniku suszy w 2006r. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109, zwanego dalej rozporządzeniem). Przepisy rozporządzenia wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o pomocy społecznej. Okoliczność ta determinuje zatem to, że organ prowadząc postępowanie w sprawie nie może pomijać i nie uwzględniać celów jakie stawia przed nim ustawa o pomocy społecznej oraz zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. W oparciu o zebrany sprawie materiału dowodowy zasadnie organy administracji przyjęły, że skarżący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, co oznaczało, iż spełniony został pierwszy z warunków uprawniających wnioskodawcę do przyznania zasiłku celowego. Kolejną przesłanką przyznania rolnikowi, który poniósł szkodę w uprawach zasiłku celowego było dokonanie szacowania szkód przez Komisję powołaną przez Wojewodę. Z akt administracyjnych wynika, iż Komisja Wojewody dokonała szacowania szkód spowodowanych suszą w gospodarstwie rolnym skarżącego w 2006r., a zatem i ten wymóg formalny został spełniony w niniejszej sprawie. Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1, po wszczęciu postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek strony powoduje, że organ, który takie żądanie otrzymał, jest zobligowany z mocy prawa do podjęcia czynności procesowych postępowania administracyjnego, gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakłada także na organ obowiązek dochowania zasad i reguł rządzących tym postępowaniem, a więc i konieczność respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego, zasad prowadzenia postępowania dowodowego, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący wnosił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej na pokrycie strat w uprawach rolnych spowodowanych suszą w 2006r. Organ dokonał, zatem właściwego zakwalifikowania wniosku skarżącego, jak również i nie naruszył przepisów dotyczących właściwości. Jednakże organy procedujące w niniejszej sprawie nie zastosowały się do reguł postępowania administracyjnego. Zarzuty skarżącego zawarte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze w istocie dotyczą wad związanych z niewłaściwym i niepełnym oszacowaniem strat w uprawach i użytkach rolnych spowodowanych suszą w 2006r. przez Komisję Wojewody. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zapisy dotyczące powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego zauważa się, iż są one zdecydowanie różne. Mianowicie z decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 grudnia 2006r. w L. wynika, że powierzchnia upraw i użytków rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego wynosiła w 2006r. 6,89 ha i obejmowała ona m.in. buraki cukrowe. Taką samą powierzchnię upraw wskazał wnioskodawca w oświadczeniu z 17 maja 2007r. W protokole zaś szacowania szkody spowodowanej suszą wpisano, że uprawy rolne S. Ś. mają powierzchnię 6,54 ha. W treści protokołu szacowania szkody brak jest nadto jakiejkolwiek oceny stanu upraw roślin okopowych, jak również informacji o tych uprawach. Rozbieżności tych organy administracji nie wyjaśniły, pomimo, że skarżący od momentu złożenia wniosku kwestionował poprawność ustaleń zawartych w treści protokołu szacowania szkody. Wyjaśnienie tych okoliczności nabiera szczególnego znaczenia, jeśli się zważy, iż ustawodawca nie przewidział w przepisach rozporządzenia żadnego trybu weryfikacji ustaleń zawartych w protokołach, a komisja powołana przez Wojewodę nie jest organem administracji publicznej do działań, której stosowałyby się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por Casus 2006/4/40 teza 2, nr publikacji 59511). Przyjmując zatem, tak jak to uczyniły organy administracji, iż ustalenie średniego procentu wysokości strat w uprawach możliwe jest tylko i wyłącznie na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez Komisję Wojewody, gdyż ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, spowodowałoby w państwie prawa sytuację w której poza jakąkolwiek kontrolą pozostawałyby ustalenia dokonywane w tych protokołach. Komisje mogłyby zatem w sposób zupełnie dowolny ustalać rozmiar szkód spowodowanych suszą, a rola kierowników ośrodków pomocy społecznej ograniczona zostałaby jedynie do sprawdzenia prawidłowości matematycznego wyliczenia areału upraw, które uległy zniszczeniu w związku z suszą w 2006r. Przepis zaś § 4 ust. 2 stanowił, że po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Prawodawca przyznał zatem organowi administracji w postaci kierownika ośrodka pomocy społecznej, uprawnienie do wszczęcia postępowania, jego prowadzenia oraz udzielenia pomocy poprzez przyznanie prawa do podjęcia decyzji. Prowadząc, zatem postępowanie o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego organy administracji winny zebrać materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy stosując się do reguł postępowania wynikających z przepisów K.p.a. Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia przewidywał bowiem, że pomocy udziela się jednorazowo, w formie zasiłku celowego udzielanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W celu wydania decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia pomocy nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego ( ust. 2 § 3 rozporządzenia). Wykładnia systemowa powyższego przepisu oraz przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia w powiązaniu z przepisami ustawy o pomocy społecznej prowadzić musi do wniosku, iż "protokół szacowania szkód" należy traktować jako jeden z dowodów w sprawie, a jego wartość dowodowa winna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., a użycie przez prawodawcę sformułowania w § 4 ust. 2 rozporządzenia "po wszczęciu postępowania" oznaczało, iż w granicach działania organu administracji publicznej mieści się obowiązek prowadzenia wszczętego postępowania w zgodzie z normami prawnymi postępowania administracyjnego, w tym i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W przepisach rozporządzenia brak jest, bowiem przepisu, który ograniczałby dopuszczalność stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Jedyne ograniczenie, co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego dotyczy braku wymogu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Literalna wykładnia przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia i położenie akcentu na użytym przez prawodawcę sformułowaniu "na podstawie protokołu oszacowania szkód", bez całościowej wykładni tegoż przepisu oraz bez powiązania go z innymi przepisami w szczególności art. 7 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej może sugerować, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody. Strona oraz organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pozbawiona zostałaby możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej. Zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył także oceny wartości dowodowej protokołu szacowania szkód w uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącego oraz ustalenia wielkości upraw, wysokości szkód w uprawach i użytkach rolnych spowodowanych suszą w 2006r. przy zastosowaniu zasad postępowania administracyjnego. Godzi się wskazać w tym miejscu, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, iż decyzja o przyznaniu pomocy społecznej wydana na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy oraz przepisów rozporządzenia z 29 sierpnia 2006r. winna każdorazowo uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy. Opieranie się przez kierowników ośrodków pomocy społecznej przy wydawaniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy jedynie na protokole komisji, bez prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.