II SA/Op 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 23 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. D. była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 23 października 2017 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej w skrócie K.p.a., uchylająca w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 12 czerwca 2017 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową, w [...] przy ulicy [...], działka nr a z karty mapy [...], obręb [...], i jednocześnie umarzająca postępowanie organu I instancji. Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 11 maja 2017 r. A. D. zgłosiła zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznaczonego jako wiata na maszyny rolnicze na malarnię proszkową. Do zgłoszenia załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis położenia obiektu wraz z rysunkiem, opis techniczny obiektu budowlanego, wyrys z mapy zasadniczej z oznaczeniem obiektu objętego zgłoszeniem, ekspertyzę techniczną oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 4 maja 2017 r. stwierdzające, że zmiana sposobu użytkowania istniejącej wiaty na budynek malarni proszkowej jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla wsi [...] na podstawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 19 grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r. Starosta Opolski działając na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) dalej w skrócie "ustawa" lub "Prawo budowlane", nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni przez złożenie oświadczeń lub dokumentów, w tym opis, na czym polega zmiana sposobu użytkowania obiektu wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową oraz jakie warunki to zamierzenie inwestycyjne zmienia, poprawnie sporządzony opis położenia budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów istniejących na tej samej i sąsiednich nieruchomościach, określenie rodzaju i charakterystyki obiektu budowlanego, w szczególności, czy jest to wiata, czy budynek, gdyż z mapy Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wynika, że obiekt, którego dotyczy zgłoszenie jest budynkiem, a nie wiatą. Dodatkowo organ zarzucił, że zgłoszenie nie zawiera w opisie danych techniczno – użytkowych, opisu warunków przeciwpożarowych i zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności zamierzonej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 30 maja 2017 r. inwestorka odpowiedziała na zastrzeżenia i wezwanie Starosty Opolskiego. Decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. Starosta Opolski wniósł sprzeciw do planowanej zmiany sposobu użytkowania wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową, powołując się na przepis art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że po przeanalizowaniu zgłoszenia i załączonej dokumentacji stwierdzono uchybienia w zakresie braku wyjaśnienia, na czym polega zmiana sposobu użytkowania i jakie warunki zmienia, a także braku rodzaju i charakterystyki obiektu budowlanego. Ponadto organ zarzucił brak złożenia właściwego co do formy zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 4 ustawy w związku z art. 30 ust. 6a ustawy i wniesienie sprzeciwu po upływie terminu 30 dni. Wojewoda Opolski rozpatrując odwołanie przeprowadził w dniu 21 września 2017 r. oględziny nieruchomości inwestorki i stwierdził, że na działce nr a znajduje się obiekt budowlany, parterowy, kryty dachem, dwuspadowy z posadzką betonową, który został zilustrowany wykonanymi zdjęciami stanowiącymi załącznik do protokołu oględzin. W protokole tym dodatkowo odnotowano, że zastany stan rzeczy nie odpowiada zgłoszeniu, gdyż w obiekcie nie stwierdzono przechowywania maszyn rolniczych, za to znajdowały się elementy konstrukcyjne maszyn, urządzenia i piec. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2017 r. Wojewoda Opolski uchylił decyzję I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu postępowania poczynając od dokonanego zgłoszenia, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Organ odwoławczy zaznaczył też, że co prawda, art. 71 ustawy nie wskazuje wprost, że postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wstrzymuje bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, to jednak należy stosować odpowiednio przepis art. 30 ustawy. Zdaniem organu, postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wstrzymało bieg 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Organ dodał, że z przeprowadzonych oględzin wynika, że sposób użytkowania obiektu, którego dotyczyło zgłoszenie został już zmieniony. Ponadto, nie stwierdzono w nim śladów przechowywania maszyn rolniczych, za to stwierdzono inne elementy i konstrukcje. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie winny mieć przepisy art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego i art.105 § 1 K.p.a. W myśl tych przepisów dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, a postępowanie administracyjne dotyczące zgłoszenia staje się bezprzedmiotowe. W skardze sądowoadministracyjnej A. D. wniosła o uchylenie decyzji organu obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5c i 5d Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie analogii i wstrzymanie biegu 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a to w związku z art. 35 § 5 K.p.a. (mylnie oznaczonego w skardze jako art. 35 ust. 5 K.p.a.). Skarżąca zarzuciła także sprzeczność istotnych ustaleń organów z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez błędne przyjęcie, że zgłaszająca nie przedstawiła opisu zmiany sposobu użytkowania, nie określiła charakterystyki wiaty i danych techniczno-użytkowych oraz nie złożyła zaświadczenia Wójta Gminy [...] w odpowiedniej formie. Te błędne ustalenia, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym doprowadziły organ w konsekwencji do nieuprawnionej konkluzji, że inwestorka dokonała zgłoszenia już po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy zaakceptował błędne twierdzenia Starosty Opolskiego, iż strona nie wykonała postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. W szczególności wskazała na art. 71 ust. 3 ustawy, który daje prawo organowi administracji architektoniczno-budowlanej nałożenia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, nie zaś, jak przyjął organ, dodatkowych wyjaśnień. Zresztą jedynym brakującym, według organu, dokumentem, było zaświadczenie Wójta Gminy [...], które w oryginale zostało złożone już wraz ze zgłoszeniem. Ponadto organ odwoławczy zaakceptował ogólnikowe i nieuzasadnione okolicznościami sprawy wywody Starosty Opolskiego co do niespełnienia przez inwestorkę ustawowych wymogów zgłoszenia. Skarżąca zauważyła też, że ujawniony w czasie oględzin brak maszyn rolniczych niczego nie przesądza oraz zarzuciła, że postępowanie toczące się przed organem nadzoru budowlanego w sprawie wykonania robót budowlanych przy przebudowie wiaty na lakiernię proszkową i nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma jakiegokolwiek wpływu na rozpoznawaną sprawę. Końcowo skarżąca zarzuciła, iż przepis art. 71 ustawy nie pozwala stosować w drodze analogii art. 30 ust. 5c i 5d tej ustawy w związku z art. 35 § 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017,poz .2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W sprawie nie zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania podniesionych w skardze. I. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust. 3). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). II. Dokonanie zgłoszenia uruchamia swoistą procedurę administracyjną. Jeżeli organ uzna zgłoszenie za zgodne z prawem przemilcza je, pozostawiając bez dalszego biegu. Milczenie, czyli brak wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu jest kwalifikowane jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie strony. Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ jednak w pewnych sytuacjach faktycznych ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia np. do planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustalony Prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas na skorzystanie z kompetencji organu władzy architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy organ traci możliwość skorzystania z kompetencji do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. II OSK 1674/08, opubl. CBOIS). Należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi tego żądania. Organ w takiej sytuacji jest także związany terminem do załatwienia sprawy. Termin ten jednak uzależniony jest od tego, czy strona wnosząca żądanie dopełni wymogów, jakie są prawem przewidziane. W tym zakresie zastosowanie ma art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest wynikiem niewykonania wezwania. Podobnie jest w przypadku, gdy zastosowanie ma przepis art. 71 ust. 3, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 i 64 K.p.a. Żądanie w postaci zgłoszenia budowlanego musi też spełniać wymogi, jakie nakreśla prawo. Dotyczy to także zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego . Wbrew stanowisku skarżącej, nie tylko w art. 71 ust. 4, stanowi się o terminie, ale termin jest także przewidziany do uzupełnienia brakujących dokumentów w trybie art. 71 ust. 3 ustawy. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów winien być realny w zależności od tego jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Ustawa nie wypowiada się w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Nie da się, więc wykluczyć, że tak wyznaczony termin będzie dłuższy niż 1 miesiąc. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin aniżeli ten, który biegnie od chwili zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które spełniało od początku wymogi Prawa budowlanego. Wprawdzie termin ten nie wynika wprost z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego ale nie można przyjąć, że organ nie jest już związany żadnym terminem. Po terminie zakreślonym do uzupełnienia zgłoszenia organ winien wydać decyzję o sprzeciwie, na co ma 30 dni albo nie wydając decyzji w tym terminie milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia. III. Regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego, a dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Rozstrzygając sprawę należy dlatego skorzystać z orzecznictwa powstałego na tle przepisu art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. W wyniku analizy poglądów NSA należy przyjąć, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem a także zagwarantowany czas na podjęcie czynności wyjaśniających w odniesieniu do danego zgłoszenia oraz zajęcia stanowiska i ewentualnego doręczenia sprzeciwu. Uzupełnienie zgłoszenia o brakujące elementy może bowiem doprowadzić do sytuacji, że organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego uprzedniego wniosku (por. wyroki NSA z 6 grudnia 2002, IV SA 2765/00, z 25 lipca 2006 , II OSK 956/05, z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06 i z 26 października 2009, II OSK 1674/08, opubl. CBOIS) . Dlatego termin 30-dniowy z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego winien być liczony od dokonania kompletnego zgłoszenia, co w przypadku konieczności uzupełnienia, powoduje, że liczony jest on od daty tego uzupełnienia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia. Pogląd ten zaakceptowany został nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych ale i w doktrynie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 373; Prawo budowlane, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 167). Przyjmując te poglądy nie można było podzielić zarzutu skargi, że Starosta wniósł sprzeciw z 12 czerwca 2017 r. po terminie. IV. Zgodnie z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po dokonaniu zmian w obiekcie jest traktowane jako zgłoszenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7) przypisanych zgłoszeniu zgodnemu z prawem. W takiej sytuacji stosuje się przepisy art. 71a, do zastosowania których właściwe są organy nadzoru budowlanego. Podkreślić jednocześnie należy, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania nie może zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71 Prawa budowlanego przedmiotem oceny organu jest ustalenie, czy zaproponowana przez inwestora zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna w świetle przesłanek zawartych w tym przepisie. Zaakceptowanie przez właściwy organ zgłoszonego zamierzenia zmiany sposobu użytkowania możliwe jest ponadto jedynie wtedy, gdy obecny stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia tego obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania. V. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu Starosta Opolski wskazał art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a. podnosząc, że strona nie wykonała obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z 19 maja 2017 r. i nie złożyła wymaganych dokumentów (szczególnie zaświadczenia właściwego Wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), zaś inne dokumenty nie zawierały wymaganej treści. Ta argumentacja organu I instancji jest zwalczana zarzutami skargi. Jednak podstawy faktyczne wniesienia sprzeciwu straciły w sprawie na znaczeniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości ustalając, że stan rzeczy odnoszący się do obiektu objętego zgłoszeniem nie odpowiada treści zgłoszenia. Wojewoda ustalił, że w obiekcie nie są przechowywane maszyny rolnicze, i nie służy on jako wiata na maszyny rolnicze, lecz znajdują się tam elementy konstrukcyjne, urządzenia i piec. Zdjęcia wykonane przez organ w toku oględzin nie pozostawiają wątpliwości, że obiekt i znajdujące się w nim elementy służyć mogą procesowi produkcyjnemu, a nie przechowywaniu maszyn rolniczych. W tych okolicznościach Wojewoda zdecydował o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl cyt. art. 71 ust. 4 ustawy zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a po myśli art. 71 ust. 7 ustawy dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych . Skoro, jak już zważono, zgłoszenie nie jest podaniem strony w rozumieniu art. 61 K.p.a. i jest w istocie oświadczeniem woli inwestora o zamiarze realizacji inwestycji, to przyjęcie zgłoszenia przez milczenie organu najbliższe jest czynności materialno-technicznej. Jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw w trybie art. 71 ust. 4 ustawy, to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami K.p.a. W tym momencie badanie zgłoszenia, które odbywało się w oparciu o niesformalizowane zasady staje się postępowaniem administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, dla swej skuteczności winno spełniać określone warunki formalne i materialnoprawne. W przypadku zgłoszenia te warunki musi spełniać choćby w uproszczony sposób, tak aby organ mógł ocenić, czy jest ono zgodne z wymogami prawa. Jeżeli wynikiem tej oceny jest ustalenie, że zgłoszenia dokonano po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to zastosowanie art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 K.p.a. było zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a., bo mimo nie dość precyzyjnego uzasadnienia decyzji II instancji zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na marginesie tylko stwierdzić należy, że skarżąca słusznie podniosła brak uzasadnienia dla zażądania przez Starostę zaświadczenia Wójta o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, gdyż taki dokument z 4 maja 2017 r. w oryginale złożono już przy zgłoszeniu (k-12 akt adm.). Z przyczyn wyżej podniesionych nie ma to jednak żadnego wpływu na trafność zaskarżonej decyzji odwoławczej .