II SA/Op 300/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. (data wpływu do organu) T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z prośbą o sfinansowanie kosztów wstawienia dwóch szyb okiennych, które zostały wybite w trakcie interwencji Policji przeprowadzonej w celu ratowania jego życia w dniu 20 kwietnia 2005 r. Ponadto wystąpił o zwrot kosztów przejazdu taksówką w wysokości 15 zł., poniesionych w obecności pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Do wniosku załączył kserokopię odcinka potwierdzającego wypłatę świadczenia rentowego za marzec 2005 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał stronie specjalny zasiłek celowy w wysokości 150 złotych. Organ pierwszej instancji ustalił, iż T. R. jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymującą się z renty inwalidzkiej w wysokości 426,14 zł., po odliczeniu alimentów, oraz z zasiłku okresowego w kwocie 35,46 zł. Dalej obliczono, iż łączny dochód strony wynosi 461,60 zł., a zatem kwota ta przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 461 zł. W tym stanie rzeczy uznano, iż strona nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że ze względu na trudną sytuację życiową wnioskodawcy, jak również z uwagi na zdarzenie losowe jakie miało miejsce 20 kwietnia 2005 r., postanowił przyznać specjalny zasiłek celowy. Wyjaśnił, iż wysokość specjalnego zasiłku celowego nie zależy tylko od sytuacji materialno - społecznej czy zdrowotnej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, ale też od realnych możliwości finansowych Ośrodka. Podał, że pomoc społeczna w formie zasiłku celowego jest przyznawana w wyższej kwocie rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nieposiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. Zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest osobom uzyskującym dochód i rodzinom, w których choćby jedna osoba otrzymuje stały comiesięczny dochód. Dodatkowo wyjaśnił, iż rozpatrując sytuację rodziny lub osoby, brane są również pod uwagę obciążenia finansowe związane z utrzymaniem mieszkania lub domu, skład rodziny, wiek osób ubiegających się o pomoc. Wskazując na możliwości finansowe Ośrodka podał, że na realizację zadań własnych, w tym na wypłaty zasiłków celowych, otrzymuje 183.300 zł. miesięcznie, stąd też przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin o niskich dochodach wynosi 120 zł., a dla osób samotnych wynosi około 80 zł. W marcu 2005 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wpłynęło 1338 podań o udzielenie pomocy społecznej, natomiast w kwietniu - 1488 podań. Dodatkowo organ pierwszej instancji podniósł, że rozstrzygając o przyznaniu pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 150 zł., uwzględnił udzielaną stronie pomoc w innych formach, tj. posiłki wydawane przez Dzienny Dom Pobytu w N. oraz zasiłek okresowy w kwocie 35,46 zł. miesięcznie. Od powyższej decyzji odwołał się T. R., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że odmówiono mu przyznania zasiłku celowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego o 60 groszy. Według skarżącego, bezspornym jest fakt, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej z tytułu trwałej niezdolności do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Nie jest natomiast prawdą, że kwota netto jego renty wynosiła 426,14 zł., jeżeli odcinek wskazuje na kwotę 425,54 zł. Skarżący podniósł dodatkowo, iż zasiłek okresowy jest świadczeniem jednorazowym, więc jego wliczanie do dochodu jest istotnym uchybieniem, gdyż pomylono go z zasiłkiem stałym. Nie wniósł zastrzeżeń do przyznanego mu specjalnego zasiłku celowego, gdzie koszty usunięcia powstałej szkody w dniu 20 kwietnia 2005 r. wyniosły 156,50 zł., jednakże nie zgadza się z odmową przyznania dodatkowo zasiłku celowego. Jego zdaniem, przytoczona w decyzji liczba podań jest bezcelowa ze względu na brak rozgraniczenia, jakiej formy pomocy dotyczą. Mając na uwadze powyższe, wniósł o zmianę decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, a przekazując odwołanie z załączonymi aktami sprawy podniósł, iż T. R. posiada własny dochód z tytułu renty i oprócz comiesięcznych zasiłków celowych otrzymuje również pomoc w formie zasiłku okresowego, w formie usług opiekuńczych oraz w formie posiłków. Dodatkowo podał, iż decyzją z dnia [...], nr [...], przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 80 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze O. wydało w dniu [...], decyzję, nr [...], którą utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na cele pomocy społecznej, określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wskazał, że osobie samotnie gospodarującej przysługuje prawo do świadczeń pomocowych, o ile jej dochód, obliczony zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 461 zł., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dalej, organ powołał się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, wskazanej przykładowo w tym przepisie. Wskazano również, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie organu, wskazane regulacje ustawy uzasadniają stanowisko, że przyznanie świadczenia pieniężnego uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch warunków. I tak, pierwszy warunek, to wysokość uzyskiwanego przez osobę dochodu, który nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, zaś drugi warunek, to występowanie okoliczności wymienionych w ustawie, z powodu których pomoc winna być udzielona. Opierając się na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, Kolegium wzięło pod uwagę, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymując się z renty wynoszącej 426,14 zł. (po potraceniu alimentów, łącznie z zasiłkiem pielęgnacyjnym). Dodatkowo, w okresie od stycznia do kwietnia 2005 r. przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 35,46 zł. Miesięcznie ponosi wydatki na czynsz - 219,95 zł., energię - 34,94 zł., gaz - 55,18 zł., telefon - 47,12 zł., leki - około 40 zł. Jego zaległości czynszowe wynoszą 120 zł. Łączny dochód T. R. wynosi 461,60 złotych i kwota ta przekracza kryterium dochodowe, określone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, o 60 groszy. Dlatego też Kolegium uznało, że nie zostały spełnione wymogi uprawniające stronę do otrzymania zasiłku celowego. Zdaniem organu, dochód skarżącego został prawidłowo obliczony, gdyż uwzględniono w nim kwotę zasiłku okresowego, który nie jest świadczeniem jednorazowym, bo jego wypłata jest realizowana co miesiąc, w ustalonej przez właściwy organ wysokości. Za niesłuszny uznano zarzut strony co do błędnego ustalenia wysokości dochodu z tytułu renty inwalidzkiej. Skoro wniosek o przyznanie pomocy został złożony w dniu 26 kwietnia 2005 r., dochód dla potrzeb realizacji pomocy oblicza się przy uwzględnieniu dochodów strony z marca 2005 r. W dalszych wywodach podkreślono, że w art. 41 ust. 1 ustawy prawodawca stworzył możliwość - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - przyznania pomocy osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w formie specjalnego zasiłku celowego, którego wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Zasiłek ten nie podlega zwrotowi. Decyzja administracyjna o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego jest aktem prawnym uznaniowym, zatem należy wytłumaczyć stronie, dlaczego przyznano pomoc w określonej w wysokości. Organ odwoławczy nie stwierdził, by w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, bowiem organ pierwszej instancji wyjaśnił w pełni, jakimi kryteriami kierował się, przyznając stronie specjalny zasiłek celowy w kwocie 150 zł. Przede wszystkim wskazał, że przyznanie stronie pomocy jest uzasadnione ze względu na trudną sytuację życiową oraz zdarzenie, które miało miejsce w dniu 20 kwietnia 2005 r. Ponadto stwierdził, że podejmując decyzję w sprawie specjalnego zasiłku celowego wziął również pod uwagę fakt, że wnioskodawca jest objęty systematyczną pomocą ze strony Ośrodka, ma przyznane posiłki wydawane przez Dom Dziennego Pobytu w N., których dzienny koszt wynosi 3,50 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 35,46 zł. Uwzględniono także możliwości finansowe Ośrodka. Ponadto na wysokość zasiłku miała wpływ okoliczność, że kwota 150 zł. jest znacznie wyższa od przeciętnej, którą przyznaje się osobom samotnym (średnio - 80 zł.). Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, iż przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Na marginesie zauważono, iż jednoczesne przyznanie zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego - jak sobie tego życzy skarżący - jest w świetle obowiązujących przepisów niemożliwe. W skardze na decyzję Kolegium, T. R. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, bez bliższego określenia o które przepisy chodzi. Jeszcze raz opisał okoliczności w jakich doszło do wybicia szyb w jego mieszkaniu oraz podniósł, że lekarz w szpitalu nie przydzielił mu karetki, zatem do domu zmuszony był wrócić taksówką. Wyjaśnił, iż w wyniku zdarzenia jakie miało miejsce w dniu 20 kwietnia 2005 r. poniósł wydatki, w łącznej wysokości 171,50 zł. W jego ocenie, organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że przekroczenie kryterium dochodu miało charakter jednorazowy, a ponadto podano w treści decyzji błędną kwotę zadłużenia czynszowego, które w rzeczywistości jest znacznie wyższe. Na koniec skarżący zarzucił, że nie uzyskał odpowiedzi na podanie z kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola nie wykazała, by zaskarżona decyzja oraz objęta kontrolą Sądu decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego, czy procesowego. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest przypomnienie, że T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z prośbą o sfinansowanie kosztów wstawienia dwóch szyb okiennych oraz zwrot kosztów przejazdu taksówką od lekarza do domu. Nie określił przy tym formy pomocy, w jakiej powinna nastąpić realizacja jego wniosku. Organ pierwszej instancji uznał zasadność żądania i zdecydował o przyznaniu T. R. specjalnego zasiłku celowego, stwierdziwszy fakt przekroczenia ustawowego kryterium uprawniającego do ubiegania się o zasiłek celowy. Skarżący nie pogodził się z takim rozstrzygnięciem i zarzucił, że w jego sytuacji winien być przyznany również zasiłek celowy, a ponadto zakwestionował sposób wyliczenia jego dochodu. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji słusznie uznały, że wniosek T. R. należy rozpatrzyć w kierunku przyznania specjalnego zasiłku celowego. Nie znajduje uzasadnienia w prawie żądanie skarżącego realizacji jego wniosku, poprzez jednoczesne przyznanie dwóch świadczeń pomocowych, tj. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Są to dwie odrębne instytucje ustawowe, choć w obu przypadkach pomocy udziela się osobom (rodzinom) potrzebującym wsparcia, z powodów, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przez którą należy rozumieć w szczególności koszty zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Omawianej pomocy udziela się również osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy), lub które znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji z innego powodu (art. 41 ustawy). Zważywszy na okoliczności w jakich doszło do wybicia szyb okiennych w mieszkaniu skarżącego (niesienie pomocy choremu), oraz z uwagi na fakt, iż jest on osobą samotną i niepełnosprawną, a jego dochód jest stosunkowo niewysoki i nie pozwalał na pokrycie pełnych kosztów poniesionych wydatków, nie może być wątpliwości, iż organy słusznie uznały, że T. R. należy udzielić wsparcia. Zaistniał bowiem szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniał zastosowanie pomocy społecznej. Pozostaje zatem ocenić, czy organy zastosowały prawidłową formę pomocy. Jak zasygnalizowano już wcześniej, ustawa odróżnia instytucję zasiłku celowego od specjalnego zasiłku celowego. Pierwszy rodzaj zasiłku może być przyznany w sytuacji, gdy dochód osoby wnioskującej o pomoc nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie chodzi o osobę samotnie gospodarującą, dla której kryterium wynosi 461 zł. Drugi rodzaj zasiłku, stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy, przyznawany jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Z powiedzianego dotąd wynika, iż przy wyborze właściwego świadczenia pieniężnego istotną rolę odgrywa dochód osoby ubiegającej się o pomoc. Wniosek o przyznanie pomocy, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, wpłynął do organu w dniu 26 kwietnia 2005 r., zatem - stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy - podstawę do ustalenia kryterium dochodowego stanowiły przychody skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli w badanym przypadku, z marca 2005 r., a nie - jak dowodzi skarżący - z kwietnia 2005 r. Ponadto, słusznie organy nie uwzględniły żądania pominięcia - przy obliczaniu dochodu - zasiłku okresowego, jaki przyznano skarżącemu od stycznia do kwietnia 2005 r. Wedle wyraźnej i nie budzącej wątpliwości treści omawianej regulacji, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne oraz o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak określonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Zasiłek okresowy, o którego odliczenie od dochodu ubiega się skarżący, wypłacany jest co miesiąc, przez określony decyzją czas (w niniejszej sprawie przez cztery miesiące), a więc z całą pewnością zasiłek ten nie jest formą pomocy jednorazowej. W tej sytuacji, organy prawidłowo przyjęły, iż łączny dochód T. R., na który składają się: renta w wysokości 426,14 zł. (po potrąceniu alimentów, łącznie z zasiłkiem pielęgnacyjnym) oraz zasiłek okresowy w wysokości 35,46 zł., przekracza o 60 groszy wysokość ustawowego kryterium dochodowego. Konsekwencją powyższego ustalenia jest z kolei uznanie, iż z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, T. R. mógł zostać przyznany jedynie specjalny zasiłek celowy. Badając dalej kwestionowane akty, Sąd nie stwierdził, by przy przyznaniu przedmiotowego zasiłku doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Przepis art. 41 ustawy upoważnia, a nie obliguje, organ do przyznania tej formy pomocy. Działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, oraz możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże według postanowień ust. 4 tego przepisu, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione przy uwzględnieniu realnych możliwości finansowych Ośrodka. Dodatkowo wskazać należy, iż rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego zależeć będzie także od uznania, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który upoważnia do przyznania pomocy społecznej. Oceniając zatem podjęte w sprawie decyzje, rzeczą Sądu było rozważenie, czy w procesie dochodzenia do tych decyzji organy uwzględniły całokształt okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie, a także, czy wysokość udzielonej pomocy wynika z faktycznych możliwości Ośrodka. Jak wywiedziono już wcześniej, słusznie zadecydowały organy administracji, iż w realiach niniejszej sprawy należało T. R. udzielić pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości zasiłku, przede wszystkim podkreślić należy, iż T. R. oświadczył w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że nie wnosi zastrzeżeń do przyznanego specjalnego zasiłku celowego, nie stwierdził też wyraźnie w skardze, iż - jego zdaniem - kwota 150 zł. jest niewystarczająca. Jednocześnie jednak w skardze zaznaczył, że koszt usunięcia powstałej szkody, oraz wydatek poniesiony na opłacenie taksówki, to kwota - 171,50 zł., zatem - w sytuacji wątpliwości co do stanowiska skarżącego w tej kwestii - ocenić należało, czy nie doszło w tym zakresie do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w decyzjach organów obu instancji wykazano w sposób dostateczny powody, dla których nie uwzględniono całości żądania zawartego we wniosku skarżącego. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. podał, iż na realizację zadań, w tym na wypłaty zasiłków, otrzymuje miesięcznie 183.300 zł., natomiast liczba osób wymagających pomocy jest duża. W marcu 2005 r. wpłynęło do Ośrodka 1338 podań, natomiast w kwietniu 2004 r. – 1488 podań. Wobec braku możliwości spełnienia wszystkich oczekiwań ubiegających się o pomoc, słusznie przyjęto dodatkowe kryteria, które preferują poszczególne kategorie osób. I tak, przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin o niskich dochodach wynosi 120 zł., natomiast dla osób samotnych – 80 zł. Przypomniano, że skarżący objęty jest również innymi formami pomocy, a mianowicie przyznano mu posiłki, których dzienny koszt wynosi 3,50 zł., a także otrzymuje zasiłek stały w wysokości 35,46 zł. Podsumowując, uznać trzeba, że wysokość przyznanego T. R. zasiłku przekracza znacznie przeciętnie przyznawaną pomoc, a ponadto organy uwzględniły szczególny charakter wypadku losowego jakiemu uległ skarżący. Zważywszy na powiedziane dotąd, Sąd nie stwierdził, by przy załatwianiu przedmiotowej sprawy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wbrew treści skargi, w której - w sposób ogólny - zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego, wskazując w sposób czytelny kryteria jakimi kierowano się przy przyznaniu pomocy. Dokonano też prawidłowej wykładni przepisów ustawy. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że błędna wysokość zadłużenia czynszowego, jaką wskazał organ odwoławczy, stanowi nieistotne uchybienie, które nie miało wpływu na treść decyzji, zatem uchybienie to nie mogło też zaważyć na wyroku Sądu. Nadto, w świetle zarzutu braku odpowiedzi na pismo (wniosek) skarżącego, które wpłynęło do Ośrodka w dniu 26 kwietnia 2005 r., wyjaśnienia wymaga, że "odpowiedzią" na przedmiotowe pismo, jest decyzja w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Mając powyższe na względzie, po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.