II SA/Op 302/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2005r. skarżący - M. D. skierował wezwanie do zapłaty, do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. o wypłatę odszkodowania za utracone korzyści w postaci pomocy finansowej na cele mieszkalne należne funkcjonariuszowi w służbie stałej. W uzasadnieniu podkreślił, że w przypadku niewykonania wadliwych decyzji, w dniu 1 września 2003r. zostałby mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej, a ponieważ w tym czasie nie posiadał własnego mieszkania, w związku z tym uzyskałby równoważnik pieniężny za jego brak oraz pomoc finansową na uzyskania mieszkania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] ([...]) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z up. Dyrektor Delegatury ABW w O., postanowił nie uwzględniać wniosku o wypłatę odszkodowania za utracone korzyści w postaci pomocy finansowej na cele mieszkaniowe M. D. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 KPA, a w zakresie prawa materialnego przepisy art. 116 ust. 2 art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 67) oraz § 1 i 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi uwzględniającej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz § 2 ust.3 pkt 3 Zarządzenia Nr 27 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 lipca 2002r w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, iż w okresie od dnia zwolnienia ze służby w ABW wywołanego Rozkazem Personalnym Szefa ABW nr [...] z dnia 29 czerwca 2002r., do dnia podjęcia przez niego służby w Delegaturze ABW w O. tj. do dnia 12 grudnia 2004r., był zatrudniony na stałe i pobierał świadczenie pieniężne. Organ wywodził, że okres ten nie może zostać uznany za równorzędny ze służbą w ABW i tym samym nie może być wliczony w poczet wysługi lat. Zgodnie z art.49 ust.1,2,3 skarżący nie miał ciągłości służby i nie był w tym czasie funkcjonariuszem w służbie stałej, a zgodnie z art. 106 ust. 1 oraz 108 ust. 1 prawo do uzyskania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej. Organ stwierdził, ze skoro stosunek służbowy nie istniał, to brak jest podstaw do żądania wypłaty w/w odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D. wniósł o nakazanie organowi administracji publicznej wypłaty odszkodowania za utracone korzyści w postaci pomocy finansowej na cele mieszkaniowe należnych funkcjonariuszowi w służbie stałej zgodnie z art. 106 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676), w łącznej wysokości 12 619,10zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozkazem personalnym z dnia 29 czerwca 2002r. nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy i zwolniono go ze służby w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została poddana przez skarżącego kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 23 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004r, stwierdzający niezgodność z art. 7 i 60 Konstytucji RP - art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w zakresie w jakim przewiduje możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego, uchylił rozkaz personalny nr [...] z dnia 26 lipca 2002r. oraz poprzedzający rozkaz personalny z dnia 29 czerwca 2002r. nr [...], a zatem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o zwolnieniu ze służby, co oznacza, zdaniem skarżącego, że jego sytuacja służbowa stała się analogiczna jak w dniu zwolnienia ze służby. W konsekwencji, stworzyło to możliwość ponownego podjęcia przez niego czynności służbowych w ABW. Skarżący podniósł jednocześnie, że nie wznowiono postępowania administracyjnego w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego ani też nie przeprowadzono postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia skarżącego do służby w ABW. Skarżący wywodził, że w związku z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosunek służbowy skarżącego trwał pomimo niemożliwości pełnienia przez niego czynności służbowych w macierzystej jednostce ABW, a więc żądanie wniosku jest zasadne, skoro nie miał możliwości uzyskania z ABW pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005r. skarżący oświadczył, ze popiera skargę. Ponadto wyjaśnił, że w tej sprawie nie został wyczerpany instancyjny tok postępowania administracyjnego, co zostało spowodowane błędnym pouczeniem przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) - Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Inaczej mówiąc, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zgodnie z art. 134 tej ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi. Zgodnie natomiast z art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 cyt. przepisu, nie ma zastosowania. Wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 § 1,3,4 ustawy przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego stanowią podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Powołany art. 52 dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego "po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Przepis ten określa związek między postępowaniem administracyjnym, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów lub czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym (por: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz - Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska Wydawnictwo Prawnicze str. 235). Przez wyczerpanie "środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy należy rozumieć sytuację, kiedy strona określonego postępowania administracyjnego złoży stosowny środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzyskuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia. Spełnienie przesłanki z art. 52 cyt. ustawy zależy zatem od zachowania się strony, a nie od sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ, do którego został wniesiony środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Tak więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W świetle powyższego, wyłączenie prawa odwołania od decyzji, jako wyłom zasady dwuinstancyjności, musi być ustanowiony expressis verbis, jak stanowi art. 78 Konstytucji RP. W przypadkach wątpliwości interpretacyjnych co do dopuszczalności prawa odwołania od decyzji należy przyjąć, że prawo to przysługuje. Zwrócić należy uwagę, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 KPA. Przez pojęcie ministra należy rozumieć też kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Stąd złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W decyzji minister, samorządowe kolegium odwoławcze obowiązane jest pouczyć o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak takiego pouczenia lub błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, a zatem jest okolicznością przywrócenia terminu do jego złożenia. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o charakterze pierwszoistancyjnym załatwiająca odmownie wniosek złożony przez stronę i decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 ze zm.), Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest centralnym organem administracji rządowej, zatem stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do cytowanego przepisu art. 127 § 3 KPA. W rozpoznawanej sprawie strona nie spełniła obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, tym samym nie zostało uruchomione postępowanie kontrolne wewnątrzadministracyjne, a więc nie został spełniony cel, jaki zakłada regulacja zawarta w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie niepomijanie żadnego z etapów wewnątrzadministracyjnego procesu podejmowania rozstrzygnięć. W rezultacie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana przez organ I instancji z pominięciem trybu odwoławczego, mimo powołania przez organ jako podstawy prawnej decyzji przepisu proceduralnego odnoszącego się do postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 KPA). W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpoznaną przez organ I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zaś niesporne jest, iż w przedmiotowej sprawie nie dokonano dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej, a więc nie nastąpiło merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 1 KPA (utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości). W konsekwencji oznacza to, że nie można przyjąć, iż skarga ta została skutecznie wniesiona do sądu. Bowiem, jak wyżej stwierdzono, skuteczne wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie, wymagało wyczerpania określonego w ustawie procesowej - regulującej dane postępowanie, w którym został wydany kwestionowany akt - środka zaskarżenia, a w tym przypadku, środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesienie skargi było niedopuszczalne i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.