II SA/Op 303/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska - (spr.) sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2005r. skarżący - M. D. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wypłatę zaległego uposażenia od dnia 1 lipca 2002r. do dnia 12 grudnia 2004r. wraz ze wszystkimi dodatkami wynikającymi z przepisów prawa, z należnymi odsetkami ustawowymi naliczonymi do dnia zapłaty lub o wypłatę odszkodowania w kwocie 86.349,91 zł w terminie do dnia 11 czerwca 2005r. Pismo to zostało przez skarżącego określone jako "wezwanie do zapłaty", a nieuregulowanie zawartych w nim żądań zagrożone skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku M. D. z dnia 25 maja 2005r. w sprawie wypłaty wynagrodzenia i innych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami. Jako formalną podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 1 KPA, a w zakresie prawa materialnego przepisy art. 116 ust. 2 art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ) oraz § 1 i 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7.10.2002r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi uwzględniającej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25.11.2002r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz § 2 ust.3 pkt 3 Zarządzenia Nr 27 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 lipca 2002r w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, iż w okresie od dnia zwolnienia ze służby w ABW wywołanego Rozkazem Personalnym Szefa ABW nr [...] z dnia 29 czerwca 2002r., do dnia podjęcia przez niego służby w Delegaturze ABW w O. tj. do dnia 12 grudnia 2004r., był zatrudniony na stałe i pobierał świadczenie pieniężne. Organ wywodził, że okres ten nie może zostać uznany za równorzędny ze służbą w ABW i tym samym nie może być wliczony w poczet wysługi lat, a wynagrodzenie i inne świadczenia pieniężne zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu związane są z istnieniem stosunku służbowego. Organ podniósł, że orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie uznaje, iż skutkiem uchylenia przez sąd decyzji w sprawie zwolnienia ze służby jest "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. W konsekwencji organ uznał, że w okresie od wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby w ABW do czasu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 września 2004r. (sygn. akt II SA/ Wa 883/04) o uchyleniu tej decyzji stosunek służbowy M. D. nie istniał, brak jest zatem podstaw do żądania przez niego jakichkolwiek świadczeń wynikających ze stosunku służbowego, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w piśmie z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wypłaty wynagrodzenia i innych świadczeń pieniężnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D. wniósł o nakazanie organowi administracji publicznej rzetelnego obliczenia i wpłaty uposażenia za okres od 30 lipca 2002r. do dnia 12 grudnia 2004r. wraz z wszystkimi dodatkami wynikającymi z przepisów prawa naliczonymi do dnia zapłaty lub wypłaty odszkodowania w porównywalnej kwocie, i w związku z tym o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego o stosowna dokumentację pozostającą w dyspozycji organu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozkazem personalnym z dnia 29.06.2002r. nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy i zwolniono go ze służby w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została poddana przez skarżącego kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 23 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004r, stwierdzający niezgodność z art. 7 i 60 Konstytucji RP - art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w zakresie w jakim przewiduje możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego, uchylił rozkaz personalny nr [...] z dnia 26.07.2002r. oraz poprzedzający rozkaz personalny z dnia 29.06.2002r. nr [...], a zatem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o zwolnieniu ze służby, co oznacza, zdaniem skarżącego, że jego sytuacja służbowa stała się analogiczna jak w dniu zwolnienia ze służby. W konsekwencji, stworzyło to możliwość ponownego podjęcia przez niego czynności służbowych w ABW. Skarżący podniósł jednocześnie, że nie wznowiono postępowania administracyjnego w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego ani też nie przeprowadzono postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia skarżącego do służby w ABW. Skarżący wywodził, że w związku z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosunek służbowy skarżącego trwał pomimo niemożliwości pełnienia przez niego czynności służbowych w macierzystej jednostce ABW, a więc wniosek o wypłatę wynagrodzenia za okres od 30.07.2002r. do 12.12.2004r. jest zasadny tym bardziej, że kilkakrotnie, bezskutecznie wnosił o umożliwienia podjęcia mu czynności służbowych. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2005r. skarżący wniósł o dopuszczenie w charakterze dowodu w sprawie - wyliczenia Głównego Księgowego Delegatury ABW w O. dotyczącego wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi na stanowisku właściwym dla skarżącego w okresie od 30.07.2002r. do dnia 12.12.2004r. Natomiast na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005r. skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 25 maja 2005r. wszczął postępowanie w przedmiocie wypłaty uposażenia za okres pozostawania poza służbą od 30.07.2002r. do 12.12.2004r. i jednocześnie przyznał, ze jedyną decyzję jako otrzymał w tej sprawie jest zaskarżona decyzja nr [...]. Równocześnie wyjaśnił, że od decyzji nr [...] nie wnosił odwołania z uwagi na otrzymane pouczenie o możliwości jej zaskarżenia w drodze skargi do sądu administracyjnego. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) - Sąd Administracyjny kontroluje wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1271)). Inaczej mówiąc, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy tym zgodnie z art. 134 tej ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi. Natomiast zgodnie z art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 cyt. przepisu, nie ma zastosowania. Wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 § 1,3,4 przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego stanowią podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Powołany art. 52 dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego "po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Przepis ten określa związek między postępowaniem administracyjnym, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów lub czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz - Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska Wydawnictwo Prawnicze str. 235). Przez wyczerpanie "środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy należy rozumieć sytuację, kiedy strona określonego postępowania administracyjnego złoży określony środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzyskuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia. Spełnienie przesłanki z art. 52 cyt. ustawy zależy zatem od zachowania się strony, a nie od sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ, do którego został wniesiony środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Tak więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Wyłączenie prawa odwołania od decyzji, jako wyłom zasady dwuinstancyjności, musi być ustanowiony expressis verbis, jak stanowi art. 78 Konstytucji RP. W przypadkach wątpliwości interpretacyjnych co do dopuszczalności prawa odwołania od decyzji należy przyjąć, że prawo to przysługuje. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 KPA. Przez pojęcie ministra należy rozumieć też kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Wyczerpanie przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W decyzji minister, samorządowe kolegium odwoławcze obowiązane jest pouczyć o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak takiego pouczenia nie może szkodzić stronie, a zatem jest okolicznością przywrócenia terminu do jego złożenia. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o charakterze pierwszoistancyjnym załatwiająca odmownie wniosek złożony przez stronę i decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002r. O Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 ze zm.) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest centralnym organem administracji rządowej, zatem stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do cytowanego przepisu art. 127 § 3 KPA. Jednakże strona nie spełniła obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, tym samym nie zostało uruchomione postępowanie kontrolne wewnątrzadministracyjne, a więc nie został spełniony cel, jaki zakłada regulacja zawarta w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie niepomijalnie żadnego z etapów wewnątrzadministracyjnego procesu podejmowania rozstrzygnięć. W rezultacie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana przez organ I instancji z pominięciem trybu odwoławczego, mimo powołania przez organ jako podstawy prawnej decyzji przepisu proceduralnego odnoszący się do postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 KPA). W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zaś niesporne jest, iż w przedmiotowej sprawie nie dokonano dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej, a więc nie nastąpiło merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 1 KPA (utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości). W konsekwencji oznacza to, że nie można przyjąć, iż skarga ta została skutecznie wniesiona do sądu. Bowiem, jak wyżej stwierdzono, skuteczne wniesienie skargi w tym konkretnym przypadku wymagało wyczerpania określonego w ustawie procesowej regulującej dane postępowanie, w którym został wydany kwestionowany akt, środka zaskarżenia, a w tym przypadku, środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesienie skargi było niedopuszczalne i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.