II SA/Op 304/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...] nakazującą Gminie [...] rozbiórkę zaplecza kuchennego i kotłowni dobudowanych do Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął z urzędu i przeprowadził postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy budynku parterowego o wymiarach 14,0 x 9,0 m (z przeznaczeniem na zaplecze kuchenne i kotłownię) do obiektu Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W postępowaniu wyjaśniającym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przeprowadził w dniu 28 marca 2000r. oględziny i stwierdził, że do istniejącej ściany północno-zachodniej i ściany zachodnio-północnej budynku klubowego do sali sportowej Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G., dobudowano obiekt budowlany o wymiarach zewnętrznych 14,0 x 9,0 z bloczków gazobetonowych. Stwierdzono wykonanie stanu surowego, zamkniętego, pokrytego blachą trapezową. Stwierdzono również nadbudowę części budynku klubowego oraz wykonanie docieplenia istniejącego budynku. Według wyjaśnień inwestora inwestycja realizowana była na podstawie decyzji NR [...] z dnia 30 grudnia 1994r. udzielającej Gminie [...] pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu i Rekreacji i Sportu w G. Decyzja ta została wydana przez Burmistrza Miasta [...] po przeprowadzeniu postępowania, a to w związku z wykonywaniem w 1994r. robót budowlanych bez pozwolenia, przy czym w chwili wydawania decyzji z 30.12.1994r. obiekt świetlicy wykonany był w stanie surowym zamkniętym, natomiast szatnia sportowa, od strony boiska była wybudowana znacznie wcześniej, w początkach lat osiemdziesiątych. Jednocześnie inwestor oświadczył, że do wniosku o wydanie decyzji z dnia 30 grudnia 1994r. została dołączona dokumentacja budowlana na realizację całego kompleksu rekreacyjno-sportowego, w tym również dokumentacja dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni, zatem dokumentacja ta według wiedzy inwestora stanowiła integralną cześć decyzji udzielającej pozwolenia na dalszą budowę. Decyzją z dnia 31.12.1997r. Burmistrz Miasta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. Natomiast w sierpniu 1999r. rozpoczęto roboty murowe ścian zewnętrznych zaplecza i kotłowni. Mając na uwadze, że załącznikami do decyzji z 30.12.1994r. była tylko inwentaryzacja budowlana, orzeczenie techniczne i wypis z rejestru gruntów oraz mając na uwadze treść decyzji z dnia 31.12.1997r. o pozwoleniu na użytkowanie, jak również mając na względzie wykonywanie budowy zaplecza kuchennego i kotłowni Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004r.Nr [...] wstrzymał Gminie [...] prowadzenie robót budowlanych na działce nr A i jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gmina [...] nie przedłożyła wymaganych dokumentów (niesporne), zatem organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą inwestorowi – Gminie [...] rozbiórkę zaplecza kuchennego wraz z kotłownią dobudowaną do przedmiotowego Domu Rekreacji i Sportu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 48 Prawa budowlanego, stwierdzając, iż przedmiotowa dobudowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], a ponadto nie narusza przepisów w zakresie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie dobudowy do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 20.01.2004r. organ inspekcji budowlanej pierwszej instancji nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych i nałożył obowiązek wykonania określonych dokumentów, oznaczając termin ich wykonania. Mimo upływu wyznaczonego terminu Gmina [...] nie przedstawiła żądanych dokumentów, nie wykonała więc obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 20.01.2004r., co spowodowało zastosowanie przez organ I instancji art. 48 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Gmina [...] zarzuciła naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 7 KPA i przepisu art. 77 KPA, podnosząc, że zaplecze kuchenne i kotłownia były realizowane zgodnie z prawem i obiekty te nie podlegają rozbiórce, a więc brak było podstaw do zastosowania sankcji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, Inspektor Powiatowy prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego. Wskazał, że w omawianej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 80 poz. 718). Organ wyjaśnił, że art. 48 ust. 4 ustawy stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w art. 48 ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, zaś powołany przepis nakazuje właściwemu organowi z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając ponownie obrazę art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że decyzją z dnia 30.12.1994r. Zarządowi Gminy [...] udzielono pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G. na działce nr A. Wywodziła, że pozwolenie to zostało wydane na podstawie przedłożonej dokumentacji, a wśród pliku projektów był też projekt "Dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" i na tym projekcie została umieszczona data wpływu 6.10.1994r., co oznacza, że projekt ten był złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym pozwolenie na budowę zostało wydane również i na budowę zaplecza kuchennego i kotłowni. Jednakże w oparciu o w/w pozwolenie zrealizowano jedynie salę sportową bez zaplecza kuchennego i kotłowni, co zgłoszono do odbioru w 1997r. W czerwcu 1999r. Gmina [...] zwróciła się do Starosty [...] o wyjaśnienie, czy na podstawie pozwolenie budowlanego Nr [...] z dnia 30.12.1994r. można rozpocząć budowę zaplecza kuchennego i kotłowni. Brak reakcji tego organu uznano za "akcept milczący". Mając powyższe na uwadze oraz mając na uwadze, że przerwa w kontynuacji robót nie przekroczyła 2 lat (prace związane z budową hali sportowej zakończono w listopadzie 1997r. ) skarżący uznał, iż posiada ważne pozwolenie na budowę i po wydaniu przez Starostwo [...] dziennika budowy w sierpniu 1999r. może kontynuować legalną budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) przy uwzględnieniu zmian dokonanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Zgodnie z art. 48 ust.1 w zw. z ust.4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 ustawy stosuje się przepis ust. 1 tego przepisu, który stanowi, że właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak przyjmuje się w judykaturze treść art. 48 ustawy jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia, czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." W tym miejscu należy podkreślić, że dotychczas obowiązująca norma art. 48 Prawa budowlanego przewidywała obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten wywoływał wiele kontrowersji związanych z surowym i automatycznym charakterem sankcji nałożonej na jego podstawie na inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej. Celem wprowadzonych ustawą z 27 marca 2003r. i 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w art. 48 ust. 2-5, zmian było stworzenie prawnych podstaw umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. W znowelizowanym art. 48 i 49 i nowo dodanym art. 49a Prawa budowlanego zostało uregulowane postępowanie związane z legalizacja zamierzeń budowlanych, realizowanych bądź zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Jednym z warunków legalizacji jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zgodność z przepisami, w tym technicznobudowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W celu zbadania powyższych kwestii właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robot budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy, oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu, a także nakłada obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1,2 i 4 oraz ust.3 Prawa budowlanego. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego lub uchybienie wymaganiom dotyczących zabezpieczenia budowy stanowią przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie należy podkreślić, że w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym tj. przez wydanie nakazu rozbiórki, zatem w tym znaczeniu termin z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem nieprzywracalnym i nie stosują się do niego przepisy art. 58 KPA. Natomiast złożenie wymaganych dokumentów w terminie stanowi podstawę do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Z lektury akt wynika, że inwestor - Gmina [...] wykonywała samowolnie dobudowę zaplecza kuchennego oraz kotłowni do istniejącego Domu Rekreacji i Sportu w G., jak również nie wykonała obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004r. o wstrzymaniu robót. Zdaniem Sądu, z przedstawionych przez organy dowodów jednoznacznie wynika, że przedmiotowe zaplecze kuchenne i kotłownia wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że inwestycja "określona jako "Dom Rekreacji i Sportu we wsi G. na działce nr A " realizowana była na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę objętego decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 1994r. Decyzja ta zobowiązywała jednocześnie inwestora do zawiadomienia organu o wznowieniu robót i ich zakończeniu. Załącznikami w/w decyzji były: inwentaryzacja budowlana, orzeczenie techniczne, wypis z rejestru gruntów. Orzeczenie techniczne wykonanych robót zawarte zostało w dokumencie określonym jako "metryka projektu", w którym wskazano kubaturę budynku oraz powierzchnię zabudowy, a także opis ogólny obiektu – bez zaplecza kuchennego i kotłowni. Zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 1997r. poinformowano o zakończeniu budowy Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G. oraz wniesiono o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu. W treści zawiadomienia przywołano przepis art. 54 Prawa budowlanego pozwalający na przystąpienie do użytkowanie obiektu na którego wniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W zawiadomieniu tym oświadczono, że roboty zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30.12.1994r. i z dnia 10.02.1997r. (decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ogrzewania gazowego i elektrycznego wraz z kotłownia i zewnętrznym zbiornikiem gazu płynnego oraz instalacja wentylacji dla wiejskiego domu Sportu i Rekreacji w G.) w pełnym zakresie. Do zawiadomienia dołączono oryginał dziennika budowy oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych. Dziennik budowy Nr [...] wydany inwestorowi dnia 21.01.1995r. będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art.45 Prawa budowlanego zawierał zapis stwierdzający wykonanie wszystkich robót, doprowadzenie do odpowiedniego stanu i porządku terenu budowy oraz ulicy i właściwe wykonanie zagospodarowania terenów przyległych, jak również zawierał wniosek o zgłoszenie obiektu do odbioru. Wprawdzie dziennik budowy nr [...] zawierał i dalsze wpisy o prowadzeniu robót budowlanych lecz bez określenia obiektu, którego te dalsze roboty dotyczyły, a podpisany był przez kierownika budowy z pominięciem podpisu inspektora nadzoru. Decyzją z dnia 31.12.1997r. Burmistrza Gminy [...] wydaną w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt. 1 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego udzielono zarządowi Gminy [...] pozwolenia na użytkowanie Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że inwestor dołączył dokumenty zgodnie z wymogami art. 57 Prawa budowlanego: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu projektem z uwzględnieniem zmian potwierdzonych przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego oraz o uporządkowaniu terenu budowy, protokoły badań i sprawdzeń instalacji, dowody zawiadomienia Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska Państwowej Straży Pożarnej, dopuszczenie urządzeń dozorowych (zbiornik gazu, piec gazowy c.o.) przez Inspektorat Dozoru Technicznego, dopuszczenie do użytkowania przez Komendanta Rejonowego Straży Pożarnej, inwentaryzację powykonawczą. W decyzji tej stwierdzono jednocześnie zgodność wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu nie można skutecznie postawić zarzutu, iż organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogu art. 77 § 1 KPA, co powoduje, że uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sposób odmówić waloru kompletności, jakiego wymaga przepis art. 107 § 3 KPA. Sumując należy skonstatować, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie administracyjnej pozwala na stwierdzenie, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej o możliwości prowadzenia legalnej dobudowy do istniejącego obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę z 30 12.1994r. Zarówno wpisy w dzienniku budowy, jak i zawiadomienie o zakończeniu budowy świadczą o wykonaniu przez inwestora wszystkich zamierzonych robót, a pozwolenie na budowę ekspirowało z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie całego zamierzenia budowlanego inwestora decyzją z dnia 31.12.1997r. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że o zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego, zaprezentowany w wyroku NSA z 20.06.1996r. SA/Wr 2735/95 Prok i Pr. 1997/6/49) Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, iż posiadając przygotowany projekt obiektu "Metryka projektu – dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" z prezentatą daty wpływu 6.10.1994r. (bez podpisu) była uprawniona w 1999r. (po zawiadomieniu o zakończeniu robót i otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie) do prowadzenia dobudowy do istniejącego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z 30.12.1994r., z wyżej wskazanych względów, dodatkowo podkreślając, iż z akt sprawy nie wynika aby dokument ten stanowił załącznik do wymienionego pozwolenia na budowę. Nawet gdyby się okazało, że skarżąca przygotowała dokumentację niezbędną do uzyskania pozwolenia na budowę, a takiego wymagała kwestionowana dobudowa, lecz nie uzyskała takiego pozwolenia i zrealizowała obiekt w warunkach samowoli budowlanej to fakt posiadania w/w dokumentacji nie powodowałby, że budowa była legalna. Rekapitulując, zważywszy, iż skarżąca zrealizowała obiekt w warunkach tzw. samowoli budowlanej, a nie wykonała obowiązków wynikających z procedury legalizacji owej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), nie spełniając obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z 20.01.2004r. pociągnęło to za sobą wydanie nakazu przymusowej rozbiórki, określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.