II SA/Op 306/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 12 listopada 2014 r., odmawiającą wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Wniesienie skargi poprzedziło następujące postępowanie: Wnioskiem datowanym na dzień 30 września 2014 r., który wpłynął do Starosty Namysłowskiego w dniu 3 października 2014 r., E. Ś. - prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A w [...], wystąpiła o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr a, położonej w [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączyła mapę określającą miejsce zbierania odpadów, umowę dzierżawy nieruchomości, kopię decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 17 maja 2001 r., nr [...], udzielającej właścicielowi nieruchomości M. A. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt skupu złomu metali kolorowych przy ul. [...], umowę z dnia 9 października 2012 r. o dostawę odpadów, umowę współpracy z dnia 8 listopada 2012 r. Decyzją z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...], Starosta Namysłowski odmówił wnioskodawczyni wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W uzasadnieniu organ podniósł, że działka oznaczona w ewidencji gruntów nr a, położona w [...] przy ulicy [...] przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Op. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]) pod drogę dojazdową, drogę lokalną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na której dopuszcza się budynki do czterech mieszkań, zabudowę zagrodową, zabudowę usługową, przy czym za funkcje usługowe uznaje się usługi handlu detalicznego, usługi rzemiosła nieprodukcyjnego, usługi gastronomiczne, usługo administracyjno-biurowe, usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej, usługi nauki, kultury i rozrywki oraz inne o podobnym charakterze wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Zauważył jednocześnie, że zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przeładunku złomu zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Uzasadniał, że analiza zgromadzonych materiałów, w tym zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obszaru D.4MN powoduje, że zamierzone działania w zakresie zbierania odpadów są niezgodne z przepisami prawa miejscowego i dlatego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach należało odmówić wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. Ś. Podniosła w nim, że niezrozumiała jest dla niej decyzja odmawiająca zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscu, gdzie od wielu lat funkcjonował skup złomu, a budynek, który jest na przedmiotowej nieruchomości uzyskał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy, wskazując jednocześnie, iż uzupełniono akta administracyjne o wypis oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla położonej w [...] działki nr a, z k.m. [...], z zaznaczonym przebiegiem granic ww. działki na wyrysie. Kolegium przywołało też przepisy ustawy o odpadach mające zastosowanie w sprawie, w ich pełnym brzmieniu, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 41 ust. 1–4; art. 42 ust. 1; art. 46 ust. 1 tej ustawy. Analizując ustalony w sprawie stan faktyczny podkreślono, iż działka nr a, z k.m. [...], obręb [...], przewidziana przez wnioskodawczynię, jako miejsce zbierania odpadów, oznaczona jest na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolami D.4MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), D.1KDD (teren drogi klasy dojazdowej) oraz D.6KDL (teren drogi klasy lokalnej). Z kolei, w § 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zamieszczono karty terenów. Dla terenu oznaczonego symbolem D.4MN przeznaczenie ustalono jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jako zabudowę dopuszczoną na tym terenie wskazano: "budynki do czterech mieszkań, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, przy czym za funkcje usługowe uznaje się usługi handlu detalicznego, usługi rzemiosła nieprodukcyjnego, usługi gastronomiczne, usługi administracyjno-biurowe, usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej, usługi nauki i oświaty, usługi kultury i rozrywki oraz inne o podobnym charakterze, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi". Przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami D.1KDD oraz D.6KDL, to odpowiednio - "teren drogi klasy dojazdowej " oraz "teren drogi klasy lokalnej ". Mając na uwadze, że wnioskodawczyni ubiega się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, zdaniem Kolegium należy przyjąć, iż na przedmiotowej działce (nr a) zamierza ona prowadzić działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami. Analiza obowiązujących przepisów prawa miejscowego w stosunku do wskazanej działki prowadzi do wniosku, że na przedmiotowym terenie nie przewidziano możliwości gospodarowania odpadami polegającego na ich zbieraniu i dlatego też należało stwierdzić, że zamierzony na działce nr a sposób gospodarowania odpadami (zbieranie) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W kontekście powyższego bez znaczenia pozostaje sposób użytkowania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. Ś. Podniosła w niej, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w swoich oznaczeniach nie zawierają oznaczenia miejsc, w których dopuszczalne jest prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Tak napisany plan stwarza dowolność interpretacji jego zapisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, że brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolem "O" nie uzasadnia przyjęcia, że gospodarka odpadami dozwolona jest na terenie całej gminy, w miejscach, w których zapisy planu przewidują inne przeznaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zatem, zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji lub postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 12 listopada 2014 r., odmawiającą skarżącej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Działanie organów nie naruszało bowiem przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wyniki sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Op. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]), która to uchwała, stosownie do przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), jest aktem prawa miejscowego. Art. 41 ust. 1 ustawy stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany, wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów, przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska, oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem, opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, a także informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów (art. 42 ust. 1 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy prawodawca dokonał legalnej wykładni sformułowania "zbieranie odpadów" i zdefiniował je jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Poza sporem jest bowiem, że skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie omawianej ustawy. We wniosku wyszczególniła rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania, wskazując jednocześnie miejsce zbierania odpadów, tj. działkę nr a, położoną w [...] przy ul. [...]. Podstawę prawną odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na tej nieruchomości stanowił przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...], który jako akt prawa miejscowego obowiązuje na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), określił przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania, tj. m.in. działki nr a, z k.m. [...] obręb [...], na której to skarżąca zamierza prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Przedmiotowa działka oznaczona jest na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolami D.4MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), D.1KDD (teren drogi klasy dojazdowej) oraz D.6KDL (teren drogi klasy lokalnej). Dla terenu oznaczonego symbolem D.4MN przeznaczenie ustalono jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jako zabudowę dopuszczoną na tym terenie wskazano: "budynki do czterech mieszkań, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, przy czym za funkcje usługowe uznaje się usługi handlu detalicznego, usługi rzemiosła nieprodukcyjnego, usługi gastronomiczne, usługi administracyjno-biurowe, usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej, usługi nauki i oświaty, usługi kultury i rozrywki oraz inne o podobnym charakterze, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi". Przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami D.6KDL oraz D.1KDD, to odpowiednio - "teren drogi klasy lokalnej" oraz "teren drogi klasy dojazdowej". W świetle zapisów planu, dopuszczona na tym terenie zabudowa usługowa została określona w sposób jasny i precyzyjny, który nie pozostawia żadnej swobody w jej interpretowaniu. Prawodawca lokalny posłużył się katalogiem zamkniętym dopuszczonych usług na tym terenie o funkcji usług podobnych. Zdaniem Sądu, z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na spornym obszarze wynika, że będzie na nim dopuszczalne jedynie zagospodarowanie terenu na cele mieszkalne, wymienione rodzajowo usługi oraz drogi. Powyższe oznacza, że na tym obszarze nie istnieje możliwość sytuowania innych rodzajowo usług, niż wskazane w planie, w tym mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i uznania ich za zgodne z planem. Podkreślić należy nadto, iż działalność, która ma polegać na zbieraniu odpadów, w tym złomu - nie może zostać ze względu na swój charakter uznana za zgodną z postanowieniami obowiązującego planu, gdyż punkty do zbierania lub przeładunku złomu zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Planowana przez skarżącą działalność może więc potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym i zabudowę mieszkaniową. W świetle powyższego organy procedujące w sprawie zasadnie uznały, że w przypadku ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów przez nowy podmiot, postanowienia planu wiążą wnioskodawcę oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi źródło prawa i dlatego przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów, obowiązkiem organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich zapisów planu co do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, na którym ma być prowadzona działalność w zakresie zbierania odpadów. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, iż organ nie jest uprawniony do kwestionowania obowiązujących postanowień planu, ani też dokonywania oceny zasadności rozwiązań planistycznych zawartych w takim akcie prawa miejscowego. W ramach posiadanych kompetencji organ uprawniony był jedynie do oceny złożonego wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów, w tym i w zakresie zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 ustawy). Dodać należy również, iż organ nie był związany oceną poczynioną przez inny organ administracji, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania opartego na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Powyższe, w ocenie Sądu, potwierdza zasadność podjętego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiska organu o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów wymienionych we wniosku. Skarżąca ubiegała się bowiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce nr a, zamierzając prowadzić działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami, tj. na ich gromadzeniu przed transportem do miejsc przetwarzania i planowana działalność sprzeczna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.