II SA/Op 312/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 16 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za organizację zgromadzenia publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Namysłowie z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w całości, 3) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia A w [...] kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Namysłowie (dalej też jako "organ pierwszej instancji" lub w skrócie: "PPIS"), na podstawie art. 46a, art. 46b pkt. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 4 oraz art. 48 a ust. 1 pkt. 3, art. 48 a ust. 3 pkt. 1 a także na podstawie art. 48 a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm. - zwanej dalej ustawą), § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem), oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), wymierzył Stowarzyszeniu A (zwane dalej również "Stowarzyszeniem", "stroną" lub "skarżącym"), karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za organizację zgromadzenia publicznego w dniu [...] 2020 r. na [...] pod [...] w [...]. Na podstawie art. 48 a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 27 października 2020 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Namysłowie o przeprowadzenie postępowania i nałożenie na Stowarzyszenie kary pieniężnej, w trybie art.48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, za zorganizowanie w dniu [...] 2020 r. na terenie [...] zgromadzenia publicznego, w którym brało udział około 2000 osób. Do powyższego wniosku Burmistrz dołączył, na nośnikach elektronicznych, filmy dokumentujące zgromadzenie z dnia [...] 2020 r. Po analizie wniosku oraz dołączonych materiałów filmowych, pismem z dnia 2 listopada 2020 r. PPIS w Namysłowie zawiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń. Jednocześnie poinformowano stronę o uprawnieniach wynikających z k.p.a., polegających na prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania o możliwości zapoznania się z materiałami dotyczącymi przedmiotowej sprawy oraz złożenia uwag i wniosków w tym zakresie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W dniu 6 listopada 2020 r. z aktami sprawy zapoznał się B. T. - członek Zarządu Stowarzyszenia A, Następnie, w dniu 16 listopada 2020 r. do organu wpłynęło wyjaśnianie Stowarzyszenia wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania. W piśmie tym zanegowano stan faktyczny opisany we wniosku Burmistrza [...] z dnia 27 października 2020 r., określając, iż jest on niezgodny z rzeczywistością. Nadto podniesiono, że w dniu [...] 2020 r. w [...] odbyło się spontaniczne zgromadzenie, stanowiące reakcję na panującą w Polsce sytuację, w tym wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok dotyczący zakazu aborcji, wprowadzenie przez rząd kolejnych obostrzeń, które mają charakter wybiórczy i jedynie iluzoryczny, a także reakcję na przekształcenie [...] szpitala w szpital jednoimienny, co pozbawiło mieszkańców powiatu dostępu do służby zdrowia. Prócz tego Stowarzyszenie przytoczyło przepisy prawne dotyczące zgromadzeń spontanicznych oraz wskazało, iż zgromadzenia miały miejsce w wielu miejscowościach na terenie kraju. Dodało, iż zgromadzenie w dniu [...] 2020 r. było oddolną inicjatywą mieszkańców, którzy mieli potrzebę wyrażenia swojego sprzeciwu dla wydarzeń w kraju. W ocenie Stowarzyszenia, spontaniczności spotkania nie unicestwia kontaktowanie się jego uczestników za pośrednictwem środków komunikowania się na odległość celem przekazania sobie informacji o czasie i miejscu spotkania, formie protestu itp. Stowarzyszenie wskazało również, że w przypadku rzeczonego zgromadzenia "centrum decyzyjne (mieszańcy powiatu) było rozproszone, a kolejne osoby lub grupy osób dołączały do wydarzenia z własnej inicjatywy". Wyraziło też stanowisko, iż sama istota zgromadzenia spontanicznego wyklucza uzyskiwanie jakiejkolwiek zgody wymaganego organu. Wskazało też, że we wpisie z dnia [...] 2020 r. zamieszczonym na fanpage strony na portalu Facebook przypomniano o zasadach sanitarnych, tj. zachowanie społecznego dystansu, przemieszczanie się w grupach 5 osobowych oraz obowiązku zakrywania ust i nosa. Wyjaśniło także, że obserwujący zdarzenie funkcjonariusze Policji nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, co do przebiegu manifestacji i nie skorzystali z prawa do rozwiązania zgromadzenia. W rozważaniach prawnych Stowarzyszenie powołało się na art. 57 Konstytucji, który zapewnia każdemu wolność pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, przy czym ograniczenia tej wolności mogą być nałożone jedynie w drodze ustawy. W dalszej części wywodów wskazało, iż § 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r., który wprowadza zakaz m.in. zgromadzeń spontanicznych, jest wydany bez podstawy prawnej, co stanowi naruszanie art. 7 Konstytucji. Skoro zakaz zgromadzeń jest niekonstytucyjny, to brak jest podstaw do karania osób go naruszających karami administracyjnymi. Do wyjaśnień dołączono wydruk z fanpage strony z portalu Facebook z dnia [...] 2020 r. zamieszczony o godz. 10:26. Dalej organ podał, że do akt sprawy dołączone zostały kopie notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] dotyczących L. M., K. G., A. W. i R. S., które zostały zgromadzone w sprawie na okoliczność charakteru udziału ww. osób w zgromadzeniu. Wszystkie ww. osoby są członkami Stowarzyszenia A, co ustalono na podstawie informacji z Krajowego Rejestru Sądowego oraz dostarczonej przez Stowarzyszenie uchwały z dnia 25 października 2019 r., Nr [...] o wyborze członków Zarządu Stowarzyszenia A. Dodatkowo do akt sprawy dołączono wydruk z postu zamieszczonego przez Stowarzyszenie na swoim fanpage w portalu Facebook w dniu [...] 2020 r. po zakończonym zgromadzeniu, w którym to strona "dziękuje za dzisiaj" i informuje, że "frekwencja przerosła jej oczekiwania". Do postu załączono też fotografię obrazującą uczestników zgromadzenia, ich liczba oraz brak zachowania przez nich wymaganego dystansu. Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji wskazał, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii a od dnia 17 października 2020 r. Powiat [...] zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wpisany do powiatów znajdujących się w strefie czerwonej. W tych okolicznościach w dniu [...] 2020 r. o godzinie 19.00 w [...] odbyło się zgromadzenie pod hasłem m.in. "[...]". Zgromadzenie rozpoczęło się w [...] przy [...] pod [...]. Następnie uczestnicy zgromadzenia przeszli ulicami miasta. Informację o proteście Stowarzyszenie zamieściło w portalu społecznościowym Facebook. Z wydruku ogłoszenia wynika, że post został ten udostępniony przez inne osoby co najmniej 307 razy. W ogłoszeniu strony zostały podane czas i miejsce spotkania. Organ nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia, iż centrum decyzyjne zgromadzenia (mieszkańcy powiatu) było rozproszone, a kolejne osoby dołączały do wydarzenia z własnej inicjatywy. W tym zakresie wyjaśnił, że z materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym materiałów filmowych dokumentujących przebieg zgromadzenia, wynika, że informacje co do przebiegu i organizacji zgromadzenia pochodziły od członków zarządu Stowarzyszenia. A. W., będący wiceprezesem Zarządu Stowarzyszenia A, szczegółowo poinformował zebranych na [...] pod [...] w [...] o trasie przejścia uczestników, wskazując, iż przejście rozpoczyna się od [...] przy [...], następnie uczestnicy przejdą w stronę [...], dalej obok [...], następnie przejdą pod [...] znajdujące się przy ulicy [...], gdzie zapalą znicze i tam zakończy się spotkanie. Wobec powyższego, organ nie zgodził się z tezą Stowarzyszenia, iż centrum decyzyjne zgromadzenia było rozproszone i spoczywało w rękach mieszkańców Powiatu, gdyż jej przedstawiciele z góry poinformowali uczestników zgromadzenia o jego przebiegu i trasie przemarszu. Dołączanie zaś ludzi z własnej woli do zgromadzenia, w ocenie organu, było naturalnym elementem zgromadzenia publicznego, gdyż w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia ze zgromadzeniem zamkniętym, przeznaczonym dla wybranych osób. Organ wskazał też, że A. W. jest osobą powszechnie znaną w przestrzeni publicznej m.in. jako obecny radny Rady Miejskiej w [...] i były zastępca Burmistrza [...]. W myśl art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, jednakże fakty takie muszą być zakomunikowane stronie. W tych warunkach, w ocenie organu pierwszej instancji, nie ma wątpliwości, co do tożsamości osoby przemawiającej w zakresie wskazanym powyżej na zgromadzeniu w dniu [...] 2020 r. Ponadto, Stowarzyszenie A w swoim poście z dnia [...] 2020 r. zawierającym informacje o zgromadzeniu, samo przyznaje, że podawało informacje o konieczności zachowania określonych wymogów podczas zgromadzenia takich jak zachowanie dystansu społecznego, przemieszczanie się w grupach pięcioosobowych, obowiązek zakrywania ust i nosa. W ocenie organu rozpoznającego sprawę, strona przejawiła tym samym typowe zachowania właściwe organizatorowi zgromadzenia. W dalszej kolejności organ podał, że obowiązujące w dacie zgromadzenia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w § 28 ust. 1 stanowiły, że "Do odwołania zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631), z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1 albo decyzji, o której mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, przy czym maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 5 i odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że organizacja zgromadzenia nie była zgłaszana odpowiednim organom zgodnie z ustawą Prawo o zgromadzeniach, gdyż w ocenie Stowarzyszenia, było to zgromadzenie spontaniczne, a poza tym nie było zorganizowane przez nią. W świetle powyższych ustaleń organ uznał, że Stowarzyszenie A, było organizatorem zgromadzenia w dniu [...] 2020 r. w [...] i tym samym naruszyło przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a w szczególności § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dodatkowo, nie zachowano wymagań dotyczących dopuszczalnej prawem ilości uczestników zgromadzenia oraz dystansu pomiędzy uczestnikami. W tych warunkach organ postanowił nałożyć na organizatora zgromadzenia publicznego, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Wskazał też, że przy ustalaniu wysokości kary wziął pod uwagę warunki panujące na zgromadzeniu, tj. powszechne zasłanianie ust i nosa przez uczestników postępowania. W ocenie organu, stosując karę pieniężną w tej wysokości osiągnięte zostaną cele kary. W odwołaniu od powyższej decyzji, Stowarzyszenie A - reprezentowane przez pełnomocnika, domagało się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o wstrzymanie przez organ odwoławczy wykonania zaskarżonej decyzji. W złożonym odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło decyzji PPIS w Namysłowie szereg nieprawidłowości, tj.: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na wydaniu przedmiotowej decyzji w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał filmowy, a także w oparciu o posty zamieszczone na portalu społecznościowym Facebook, podczas gdy z dowodów tych nie wynikają żadne okoliczności faktyczne mogące stanowić podstawę poczynionych przez organ ustaleń, co doprowadziło do dokonania przez organ subiektywnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy tak zebrany materiał dowodowy nie przesądza, iż odwołujący był organizatorem zgromadzenia z dnia [...] 2020 r. w [...]; 2. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na wydaniu przedmiotowej decyzji wyłącznie na podstawie materiału filmowego i zdjęć, z całkowitym pominięciem twierdzeń odwołującego sformułowanych w piśmie z dnia 12 listopada 2020 r., w którym stwierdził, iż nie był organizatorem zgromadzenia z dnia [...] 2020 r., albowiem zgromadzenia spontaniczne wobec ich nagłego charakteru nie posiadają organizatorów, a zakaz zgromadzeń został wprowadzony z pominięciem wymogów konstytucyjnych, stąd nie można tegoż zakazu uznać na prawnie obowiązujący, a przepisy go ustanawiające nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia Stowarzyszeniu kary pieniężnej. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi w zw. z art. 7, art. 57, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wprowadzony zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności jest zgodny z obowiązującym stanem prawnym, podczas gdy z przepisów Konstytucji RP wynika wyłącznie możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, a nie niemalże całkowity zakaz korzystania z tychże wolności i praw; 2. art. 7, art. 57, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej w zw. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi, poprzez nieuprawnione, niezgodne z obowiązującym stanem prawnym ukaranie odwołującego karą pieniężną w kwocie 10.000 zł za organizację zgromadzenia publicznego w dniu [...] 2020 r. na [...] pod [...] w [...], podczas gdy w dniu [...] 2020 r. brak było aktu prawnego rangi ustawowej, który upoważniałby do ograniczenia wolności zgromadzeń, co oznacza, iż organ nakładając karę pieniężna naruszył zasadę praworządności; 3. art. 7, art. 57 w zw. z art. 233 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż w dniu [...] 2020 r. na terenie kraju obowiązywał zakaz organizowania zgromadzeń, podczas gdy z konstytucyjnego przepisu dotyczącego stanów nadzwyczajnych wprost wynika, iż ograniczenia wolności i praw jednostki mogą być wprowadzane tylko w czasie stanów nadzwyczajnych; 4. § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 631) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Stowarzyszenie A było organizatorem zgromadzenia w dniu [...] 2020 r. w [...], podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach, wprost wynika, że zgromadzenia spontaniczne nie mają organizatorów, zatem w przedmiotowym przypadku nie został naruszony przepis § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii; 5. art. 28 ust. 2 ustawy o zgromadzeniach w związku z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgromadzenie z dnia [...] 2020 r. w [...] było zgromadzeniem nielegalnym, za co w konsekwencji organ nałożył na odwołującego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do konstatacji, iż w braku zaistnienia przesłanek rozwiązania zgromadzenia wskazanych w ww. przepisie zgromadzenie było legalne, co wyłącza możliwość nałożenia na odwołującego kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie podniosło, że wprowadzony ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46 ust. 4 pkt 4, zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności jest niezgodny z Konstytucją, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do nakładania na obywateli czy osoby prawne kar administracyjnych. Dlatego organ pierwszej instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Akcentowało, że z art. 57 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, iż wolność gromadzenia się, może być ograniczona tylko w konkretnych przypadkach, w drodze ustawy. Natomiast [...] 2020 r. w Polsce nie obowiązywała żadna ustawa, która ograniczałaby możliwość organizowania zgromadzeń. W ocenie Stowarzyszenia, podjęte rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zakazu organizowania zgromadzeń, nie wypełnia przesłanek zawartych w Konstytucji RP. Podkreśliło, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie może naruszać istoty wolności i praw. Stąd prawidłowa interpretacja ww. przepisu winna prowadzić do konstatacji, iż ewentualne ograniczenia wolności zgromadzeń, w odniesieniu do panującej epidemii koronawirusa SARS-CoV-2, winny dotyczyć ograniczeń w postaci wprowadzenia obowiązku zakrywania ust i nosa, czy zachowania dystansu pomiędzy uczestnikami zgromadzenia, a nie całkowicie zakazywać możliwości zgromadzeń, które odbywają się na otwartej przestrzeni, a zatem nie stanowią takiego zagrożenia, jak zgromadzenia organizowane w zamkniętych pomieszczeniach. Powołując się na stanowisko doktryny Stowarzyszenie wskazało, że wprowadzone ograniczenia winny być proporcjonalne, a wprowadzenie całkowitego zakazu zgromadzeń z pewnością do takich nie należy. Skoro zatem władze publiczne nie zawarły ograniczenia odnośnie zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, to ustanowienie zakazu zgromadzeń w rozporządzeniu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym brak było podstaw prawnych do nałożenia na Stowarzyszenie kary pieniężnej. Poza brakiem podstaw prawnych, organ nie posiadał podstaw faktycznych do nałożenia kary, z uwagi na brak materiału dowodowego wskazującego na odpowiedzialność Stowarzyszenia za przeprowadzone zgromadzenie w dniu [...] 2020 r. W ocenie strony, przedłożone do akt sprawy zdjęcia, czy film, nie stanowią wystarczającego dowodu obrazującego rzeczywisty stan faktyczny. W wyniku rozpoznania odwołania, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej OPWIS), decyzją z dnia 16 marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 195), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Podkreślił, że PPIS w Namysłowie dokonał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, czyli nałożył karę pieniężną w kwocie 10.000 zł na Stowarzyszenie A za organizację zgromadzenia publicznego w dniu [...] 2020 r. na [...] pod [...] w [...] na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie: dokumentacji filmowej umieszczonej na nośniku CD; wydruku z fanpage'u Stowarzyszenia A z portalu społecznościowego Facebook wraz z dołączonym plakatem do tego wydarzenia; wydruku z fanpage'u Stowarzyszenia z dnia [...] 2020 r. po zakończeniu protestu wraz z fotografią obrazującą uczestników zgromadzenia; notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] dotyczących członków Zarządu Stowarzyszenia A: L. M., K. G., A. W. oraz R. S.; uchwały nr [...] z dnia 25 października 2019 r. Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia A o wyborze Członków Zarządu Stowarzyszenia A; wydruku informacji KRS z dnia 6 listopada 2020 r. Zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że Członkowie Zarządu Stowarzyszenia A, t.j. L. M., K. G., A. W. oraz R. S. zorganizowali w dniu [...] 2020 r. o godzinie 19.00 w [...] zgromadzenie pod hasłem m.in. "[...]". Fakt organizacji przez ww. osoby tego zgromadzenia potwierdzają także notatki policyjne sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] 2020 r., w których stwierdzono fakt zorganizowania zgromadzenia przez powyżej wskazane osoby w tym dniu z zaznaczeniem, iż uczestników tego zgromadzenia było więcej niż 5 osób. Informację o proteście na portalu społecznościowym Facebook zamieściło Stowarzyszenie na swoim fanpage'u w dniu [...] 2020 r. w godzinach porannych, dołączając do tej informacji plakat z nazwą wydarzenia, miejscem oraz godziną. Na plakacie tym umieszczono również logo Stowarzyszenia. Jak wynika z wydruku ogłoszenia o tym zgromadzeniu post ten został udostępniony przez inne osoby, co najmniej 307 razy. Przed odbyciem się tego zgromadzenia, poprzez fanpage strony portalu społecznościowego Facebook Stowarzyszenie przypomniało również o zasadach sanitarnych obowiązujących w trakcje epidemii koronawirusa, tj. zachowania społecznego dystansu, przemieszczania się w grupach 5-osobowych, obowiązku zakrywania ust i nosa. Ponadto A. W. - Wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia szczegółowo poinformował o trasie przejścia uczestników. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób było zakwalifikować zgromadzenia i jego organizatorów w inny sposób aniżeli dokonał tego PPIS w Namysłowie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż Stowarzyszenie na czele z członkami zarządu reprezentującymi to stowarzyszenie było organizatorem w dniu [...] 2020 r. zgromadzenia pod nazwą "[...]". Świadczy o tym przede wszystkim wpis na fanpage'u Stowarzyszenia A na portalu społecznościowym Facebook z dnia [...] 2020 r. zamieszczony zarówno przez rozpoczęciem tego zgromadzenia, jak i po jego zakończeniu. Dodatkowo Stowarzyszenie nie tylko zorganizowało przedmiotowe zgromadzenie, ale również dbało o to, aby przebiegało ono z zachowaniem wszelkich zasad bezpieczeństwa z uwagi na trwającą pandemię wirusa SARS-CoV-2. Pouczono wszystkich zgromadzonych o tym aby zachowywali dystans społeczny, w tym gromadzili się w grupach 5-osobowych, jak również aby nosili maseczki na twarzy. Dbali również o bezpieczeństwo protestujących osób, aby zgromadzenie przebiegało w pokojowy sposób. W ocenie organu odwoławczego, brak w niniejszej sprawie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego. Wszystkie okoliczności i działania istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i udokumentowane. Z decyzji organu pierwszej instancji jasno wynika, jakie okoliczności zostały uznane przez organ jako udowodnione, a jakim organ odmówił wiarygodności. Po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji dokonał ostatecznego rozstrzygnięcia będącego ich logiczną konsekwencją. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przepisu § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zgromadzeniach stwierdzając, że z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego jednoznacznie wynika, że zgromadzenie zostało zorganizowane przez reprezentantów Stowarzyszenia A. Z zarejestrowanych filmów video wynika jednoznacznie jaki przebieg miało to zgromadzenie oraz to, iż centrum decyzyjne zgromadzenia nie było rozproszone i nie spoczywało w rękach mieszkańców powiatu, jak to ma miejsce przy zgromadzeniu spontanicznym. Prawidłowo również organ pierwszej instancji skonstatował, iż w jego ocenie naturalnym jest, że do każdego rodzaju zgromadzenia publicznego uczestnicy dołączają z własnej woli. Przechodząc do kolejnych zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją RP i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. Podkreślił, że zarówno art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) dopuszczają ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że PPIS w Namysłowie wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, kierując się ochroną życia i zdrowia ludzi. Dodał, że wprowadzony przez prawodawcę zakaz organizowania zgromadzeń, wszelkiego rodzaju imprez, spotkań lub zebrań jest rozwiązaniem prawnym mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośredniego kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia SARS-CoV-2. W dalszej kolejności, organ podniósł, że zakaz organizowania zgromadzeń został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taka delegacja ustawowa jest w pełni zasadna, ponieważ pozwala ona na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, natomiast działanie tylko i wyłącznie na poziomie ustawy, bez szczegółowego określenia w rozporządzeniu nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego na poziomie ustaw. Zgromadzenie zorganizowane przez Stowarzyszenie A nie miało racji bytu, było zgromadzeniem, które nie powinno być organizowane w stanie epidemii. Organ zauważył też, że ustawodawca zadbał o bezpieczeństwo i zdrowie obywateli w dobie pandemii koronawirusa w ten sposób, że wyłączył możliwość organizacji takich zgromadzeń, gdzie jest ogromne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Stowarzyszanie powinno zdawać sobie sprawę z tego, że przy takim skupisku ludności może dojść łatwo do zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i nie powinno przyczyniać się do rozprzestrzeniania się tego wirusa na terenie powiatu [...], lecz dbać o to by minimalizować ryzyko. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...], OPWIS odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji PPIS w Namysłowie. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie A, reprezentowane przez pełnomocnika - adwokata I. K., ponowiło zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz argumentację przytoczoną na ich poparcie. Nadto zarzuciło wydanej decyzji naruszenie a) art. 7 w zw. z art. 78 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych skarżącego wyrażonych w odwołaniu, tj. wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania L. M., K. G., A. W. oraz R. S. na okoliczności mające znaczenie dla sprawy mimo, iż okoliczności te nie były wcześniej stwierdzane przez organ innymi dowodami, skutkiem czego organ przed wydaniem decyzji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; b) art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie obywateli, podważające zaufanie do działalności organów administracji państwowej, poprzez wybiórcze i arbitralne uznanie, iż w niniejszym postępowaniu materiał filmowy może stanowić podstawę czynienia ustaleń faktycznych oraz zignorowanie faktu, iż przedmiotowe zgromadzenie było zabezpieczane przez Policję, która nie podjęła żadnych działań mających na celu jego rozwiązanie, podczas gdy w analogicznej sprawie dotyczącej zgromadzenia w związku z urodzinami [...], które miało miejsce w dniu 5 grudnia 2020 r. w [...] organ uznał, iż materiały filmowe nie stanowią wystarczającej podstawy do czynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych pozwalających na ukaranie organizatora, a brak reakcji Policji na rzeczone zgromadzenie świadczy o jego legalności, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania, czym organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Na podstawie tych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 312/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw i aktów wykonawczych z Konstytucją. Niemniej sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości rozumiany jako proces kontroli działania (zaniechania) organów wykonujących administrację publiczną wymaga każdorazowo odtworzenia modelu normatywnego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Odtworzenie obowiązującego dla danej sprawy indywidualnego wzorca normatywnego sprawowanej kontroli, z uwagi na wskazaną specyfikę sądowego stosowania prawa, wymaga dokonania indywidualnej oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych, z którymi porównywane będzie działanie organu administracji. Ocena hierarchicznej zgodności norm prawnych jest uzasadniona tym, że ich część – tak jak w rozpoznawanej sprawie – pochodzi nie od ustawodawcy, lecz od samej administracji. Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 (CBOSA), NSA stwierdził, że "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. (...) Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany". Zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Znaczenie zasady legalizmu, obejmującej nakaz przestrzegania prawa, polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a jednostkami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). "Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.). Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165), stwierdził, że "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji". Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja RP upoważniła między innymi Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2). Jak jednoznacznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120), "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. W orzecznictwie TK uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97, wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")". W literaturze zwraca się uwagę, że w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK - K 10/11, K 10/09, P 9/09) - por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92). Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo - czy to osoby fizycznej, czy prawnej albo jednostek organizacyjnych - nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w razie łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, może się to odbywać wyłącznie w ustawie, a po drugie może się to odbywać tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (zob.: komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019). Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa obywatelskie powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny. Art. 37 ust. 1 Konstytucji RP należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu każdej jednostki, jej praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por.: komentarz do art. 37 (w:) P. Tuleja, red., op. cit.). W tym kontekście należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich Jest to tzw. zasada wolności zgromadzeń. Wolność ta może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 57 zdanie 2 Konstytucji RP). Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 57) swoboda zgromadzeń się jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu". Zgodnie z art. 57 zdanie 2 Konstytucji RP ograniczenia wolności zgromadzeń może przewidywać wyłącznie ustawa. Jakiekolwiek ograniczenia muszą spełniać warunki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. mogą być one ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Formalne i materialne wymagania dotyczące możliwych ograniczeń wolności pokojowych zgromadzeń przewiduje art. 11 ust. 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - w odniesieniu do tej wolności gwarantowanej prawem Unii. Wolność ta dotyczy również braku skrępowania gromadzenia się jakimikolwiek ograniczeniami (np. odnośnie zachowania odległości od siebie, zachowania wskazanych zabezpieczeń np. w postaci zakrywania ust. i nosa itp.). Owo skrępowanie bowiem, jako ograniczenie wolności konstytucyjnej, powinno wynikać z ustawy, a nie z aktu podustawowego. Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 55 zdanie 2 Konstytucji RP i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności zgromadzeń aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 57 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP. Z powyższych przyczyn organy obu instancji nie mogły uznać dopuszczalnej prawnie sytuacji swobodnego gromadzenia się w za okoliczność prawną, mającą znaczenie prawne dla konieczności nałożenia kary pieniężnej na skarżące Stowarzyszenie. Treścią rozporządzenia mogą być bowiem tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organów obu instancji § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758) nakładał zakaz organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych a także imprez i spotkań do 20 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie. Dokonując oceny prawnej Sąd wziął pod uwagę fakt, że wskazany przez organy obu instancji, jako podstawa decyzji, art. 46 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), zwanej nadal ustawą, wprost i niezgodnie z art. 57 Konstytucji RP przewidywał, że zakaz organizowania zgromadzeń ludności można ustanowić w rozporządzeniu wykonawczym, a więc akcie podustawowym. Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 48a ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia i doręcza się ją niezwłocznie. Tym niemniej, ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności zakazu zgromadzeń. Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia m.in. wolności poruszania się i przemieszczania się w dniu wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia (i w dniu orzekania przez organy obu instancji) nie było jednak w ogóle. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia ([...] 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz zgromadzeń. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności gromadzenia się ludności, to niezgodne z art. 57 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną do uznania, że doszło do popełnienia deliktu administracyjnego, a w konsekwencji podstawą prawną wymierzenia przez organy obu instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny. Z przedstawionych wyżej powodów brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że art. 145 § 3 P.p.s.a. stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a., instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd, wyjątkowo wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas obowiązek przypisany temu organowi. Orzeczenie sądowe zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por.: komentarz do art. 145 P.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwił sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej. Poza zasadniczym rozstrzygnięciem Sąd zwraca uwagę, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, kto był organizatorem zgromadzenia oraz ewentualnie czy zgromadzenie miało charakter spontaniczny. W aktach sprawy znajdują się notatki policyjne stwierdzające naruszenie zakazu organizacji zgromadzeń przez K. G., L. M., A. W. i R. S. a także nagranie ze zgromadzenia oraz wniosek Burmistrza [...] skierowany do organu pierwszej instancji, w którym domagał się on wszczęcia postępowania i jako organizatora wskazuje Stowarzyszenie. Na jej podstawie (nie weryfikując tego w żaden inny sposób) wszczęto i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, ale nie oznacza to, że nie można jej podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a. Nadto należy zauważyć, że z przepisami dotyczącymi uprawnień organów inspekcji sanitarnej nie zostały skorelowane uprawnienia funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) uzależnia zgodność z prawem wykonywania przez funkcjonariuszy czynności na polecenie organów administracji państwowej od tego, w jakim zakresie obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. W tej sytuacji bardzo istotne było przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 75 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy - w ocenie Sądu - nie pozwala uznać, że organizatorem zgromadzenia było Stowarzyszenie. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku. z art. 205 § 2 P.p.s.a.